Radikal - Humanist - Pozitivist

İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi'nin
Anayasa (1982) Komisyonu'na Sunduğu Görüşün
Tam Metni

Anayasa Görüşler Taslak :
Prof. Dr. Yaşar GÜRBÜZ (Haz.)
Ekin Yayınları, 1982

1) 12 Eylül 1980'den bugüne kadar, Milli Güvenlik Konseyi çeşitli bildiriler yayınlamış, kanunlar çıkarmıştır. Yeni Anayasanın sistemini bu kanun ve tebliğlerin bazı hükümlerinin ve tercihlerinin mi şekillendirip oluşturacağı, yoksa sistemi tesbitte tam bir serbesti mi bulunduğu çözümü gerekli önemli bir önsorundur.

2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kurulması hakkında Kanun, 2461 sayılı Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanunu, 2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanunu ile 2575 sayılı Danıştay Kanunu, bu kanunlarda yer alan yüksek yetkili kurulların bazı üyelerin seçimi yetkisini Devlet Başkanına vermiş ve bazan da Devlet Başkanını üyelerin tamamının tayinini onaylama yetkisi ile teçhiz etmiştir. Anılan konunların, başkanlık sistemine uygun düzenlemeler getirdiği ve yeni Anayasanın da başkanlık sistemini tercih etmesi zorunluluğunun bulunduğu, bu sebeple sistem tercihinde kayıtlı olunduğu düşünülebilir.

2) Komisyon konuyu hukuki yönden ele almâyı, yeni Anayasanın sistemini belirleyen veya bununla ilgili tercihi kayıtlayan hukuki bir zorunluğu hatta hukuki dayanağı olan bir ima'nın bulunup bulunmadığını araştırıp tesbit etmeyi uygun bulmuş, bu yöntemin uygulanmasında hem hukuki hem de bilimsel gereklilik görmüştür.

3) Hazırlığı yapılan Anayasanın istinat edeceği temeller ile sahip olacağı özellikleri doğrudan doğruya gösteren hatta bir görevi de bu temeller ile özellikleri belirlemek olan kanun 2485 sayılı Kurucu Meclis hakkındaki kanundur. Başka bir ifade ile, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosunun yerine kaim olan (2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun, m. 2) Milli Güvenlik Konseyinin yeni Anayasanın temel ve özellikleri ile ilgili iradesi Kurucu Meclis Hakkında Kanunda açıklanmıştır.

Bu Kanunun 1. maddesi:

" * Türkiye Cumhuriyeti Devletinin varlığı ve bağımsızlığı, Ülkenin ve Milletin bütünlüğü ve bölünmezliği ve toplumun huzuru korunarak,

* Milli dayanışma ve sosyal adalet anlayışı içinde herkesin insan haklarından ve temel hürriyetlerden eşitlik ilkesine göre yararlanmasını ve

* Hukukun üstünlüğünü sağlayacak

* Demokratik, lâik hukuk devletinin kurulması için

gereken hukuki düzenlemelerle Anayasayı yapmak üzere... Kurucu Meclis kurulması kararlaştırılmıştır'' demektedir.

4) Bu özel amaç ve konulu Kanunun gelecekteki Anayasa için temel bazı likeler öngördüğü ve özellikler belirlediği açıkça anlaşılmaktadır. Bu ilke ve özellikler arasında ''sistem''e ilişkin bir kayıtlama yoktur. ''Sistem'' bir anayasanın yapısı, üzerine oturacağı temel ve ana karakterini belirler. Bu kadar önemli konuda, özel amaç ve konulu bir kanunun susması bu konuda tam bir serbestiyi tercih ettiği anlamına gelir. Anılan Kanun 1. maddesinde belirlenen temel ve özelliklere sahip bir anayasanın, Anayasa Tarihimizin evrimi, Türkiye'nin şartları, geçmiş yılların tecrübe birikiminin değerlendirilmesi ve çağdaş eğilimler gözönüne alınarak sistemin tesbitini arzu ettiği için bu konuda bir kayıtlama getirmemiştir. Kanunun 1. maddesinde sayılan temellerin ve özelliklerin sadece başkanlık sistemine özgü olmadığı da muhakkaktır. Bu sebeple Komisyon sistem belirlenmesi ile ilgili herhangi bir kayıtlamanın bulunmadığı, aksine bunun için çıkârılmış, yani amaç ve konusu gelecekteki Anayasa olan bir kanunun tam bir serbestiyi derpiş ettiği sonucuna varmıştır.

5) Komisyon daha önce çıkarılmış bazı kanunların gelecekteki Anayasanın sistemini tayin edebileceği görüşünün bilimsel olamıyacağını ve böyle bir sistemin daha başlangıçta Anayasanın üstünlüğü yerine Anayasanın bağımlılığı endişesinin yerleşmesine sebebiyet verebileceğinin belirtilmesinde yarar görmektedir. Hele yeni Anayasayı başkanlık veya yarı başkanlık sistemine yönelttiği söylenen bazı kanunlardan da sonra çıkan ve konusu yeni Anayasanın nitelik ve özellikleri olan bir kanunun bu kanunlarla bertaraf edildiğini kabule hiç imkan yoktur.

6) Milli Güvenlik Konseyinin 2485 sayılı Kurucu Meclis Kanunu ile açıklanan, gelecekteki Anayasanın sistemini belirlemeyen, sistem araştırma tesbitinde herhangi bir sınırlama getirmeyen sarih iradesini bir tarafa bırakıp,bazı kanunlara dayanarak sonuç açıklamak da bilimsel değildir. Bu şartlar altında bilimsel görüşünü açıklayan bir Komisyonun tercihlerini serbestçe yapıp önermesi yegane yoldur.

7) Komisyonumuz gelecekteki Anayasamızın düzenleyici mi, yoksa çerçeveyi belirleyici nitelik mi taşıması gerektiğini inceleyip tartışmıştır. Bu incelemelere göre, çerçeve anayasalarını siyasi istikrara sahip, gerekli kurumları teşekkül etmiş ve genel kabul görmüş, kurumlarının görevlerinin muhtevası ve sınırları belirgin hale gelmiş ve bu konuya ilişkin ihtilafları geride kalmış; toplum hayatının düzen içinde bulunduğu ülkelerin tercih ettiği görülmüştür. Bu ülkeler, aynı anayasal düzeni ve gelenekleri devam ettirdikleri için ayrıntılı ve tanzim edici Anayasaya ihtiyaç duymamaktadırlar. Buna karşılık, sanayileşme halinde bulunan ülkeler, toplum ihtiyaçtarına anayasal kurallarla cevap verilmesi halinde güven duymaktadır. Çeşitli güç ve kurumların görevlerinin muhtevasının ve sınırlarının belirli olmaması da muhtemel sorunların anayasal çözülmesi gereğini ortaya çıkarmaktadır. Türkiye uzun bir Anayasa geçmişine sahip bulunmasına rağmen, çeşitli Anayasa kurumları açısından tartışmaları geride bırakamamıştır. Anayasaların Ülkemizde büyük ve tarihi önem taşıyan hareketlerden sonra gelmesi ortaya hep ''yeni'' Anayasa çıkarmıştır. Türkiye belli bir Anayasayı değişikliklerle mükemmelleştir emek ve geleneğini kökleştirmek yerine daha mükemmel, bünyesine daha uygun yeni anayasalar aramak zorunda kalmıştır. Ülkemizin bir de sanayileşmekte bulunması düzenleyici Anayasayı ayrıca gerekli kılmaktadır.

8) Komisyonumuz düzenleyici Anayasadan yana olmakla beraber bunun kazuistik yönteme bağlı bir anayasaya taraftar bulunmak anlamına gelmediğini özellikle belirtmek gereğini duymaktadır.

9) Komisyonumuz, gelecekteki Anayasamızın, sade vatandaşın rahatlıkla okuyup anlayabileceği bir dil kullanması gerekliliğine inanmaktadır. Eskimiş veya tutmamış, ancak belli kişilere bilinen, kavram kargaşasına yol açan kelimelere Anayasada yer verilmemelidir. Cümle yapısı ve seçilen kelimeler de Anayasanın anlaşılıp anlaşılmamasında rol oynar. Onun için, Türk gramerine ters cümleler kullanılmasından kaçınılmalıdır.

10) Komisyonumuz 1961 Anayasasının 20 yıl uygulandığı, kullanıldığı, vatandaş tarafından okunduğu, orta okullarda bile öğretim konusu yapıldığını düşünerek ve çok sür'atli olan öztürkçeleştirme akımı içine 20 yıl önce Anayasaya giren kelimelerin artık ''yaşayan'' türkçeye dahif olduklarını kabul ederek, dil için ölçü olarak 1961 Anayasasının dilinin alınmasını önermektedir.

4. ''Başlangıç'' Sorunu

11) Yeni Anayasanın bir ''Başlangıç''a yer verip vermemesi, eğer verecekse bunun muhtevasının ne olması gerektiği de tartışılmıştır. Sonuçda: ''başlangıç''ların, bir toplumun bağlı olduğu, ancak hukuk normu haline getirilmesi imkanı bulunmayan, değerlerin açıklanmasına imkan verdiği tesbit edilmiştir. Türkiye açısından da, Anayasada yer almasında yarar hatta zorunluk bulunan bazı konuların varlığında Komisyon görüş birliğine varmıştır. Komisyon ''başlangıç'' da hiç bir kişi veya zümrenin kötülenmemesi ve itham edilmemesi icap ettiği kanaatindedir. Çünkü, bu tür beyanlar ''başlangıç''dan beklenen amacın elde edilmesini imkânsız hale getirdiği gibi aksi etki de yapmakta ve toplayıcı olması gereken toplum değerleri anlamını yitirmektedir. Komisyon şu hususların ''başlangıç''a konulmasını önermektedir:

a) Türk toplumunun Atatürk ilkelerine bağlılığı ve bu ilkelere ideolojik bir anlam vermemekle birlikte bunları bir hayat tarzına işaret eder nitelikte gördüğü;

b) Bütün fertlerini kaderde, kıvançta ve tasada bölünmez bir bütün olarak gören ve bunu amaçlayan, kendi haklarına ve başka devletlerin haklarına saygısı olan ve katiyen mütecaviz bir nitelik taşımayan Atatürk milliyetçiliğinden ilham aldığı:

c) Yurtta sulh ve cihanda sulh ilkesini izlediği:

II. SİSTEM

12) Anayasanın tabi olacağı sistemin araştırılmasında Komisyonumuza şu düşünceler hakim olmuştur:

13) 1. Yasama ile yürütme arasındaki ilişkilere göre, klasik bir ayırım uyarınca 3 sistem düşünülebilir: Başkanlık sistemi, Parlamenter sistem ve Meclis Hükümeti sistemi. Başkanlık sistemi de kendi içinde, pek de bilimsel olmayan bir tasnifle, Başkanlık ve yarı başkanlık sistemi şeklinde ikiye ayrılabilir.

14) 2. Yasama-yürütme, hatta yargılama yetkilerinin tek mecliste toplandığı, saf şeklinde Devlet teşkanının bile bulunmadığı Meclis Hükümeti Sistemini Komisyonumuz bugünkü Türkiye'nin şartlarına uymayan bir model olarak gördüğü için tercih dışında bırakmış, inceleme ve tartışmalarını başkanlık sistemi ile parlamenter sistem üzerinde yoğunlaştırmıştır.

15) 3. ABD'nin kuruluşunun tarihsel özelliklerinden doğmuş biryönetim şekil olan Başkanlık Sistemi yasama, yürütme ve yargı organlarına karşı duyulan güvensizliğin ürünüdür. Sistemin özü, teorik olarak yasama, yürütme ve yargılama arasındaki organik ve fonksiyonel güçler ayrılığına dayanır.

16) Sistemin gereği, olarak, a) organların yapısında bağımsızlık; b) organların fonksiyonlarında bağımsızlık; c) organların ilişkilerinde bağımsızlık vardır.

17) a) Organların yapısındaki bağımsızlık, organların seçiminin birbirinden bağımsız olması demektir. Hiçbir organ diğer bir organdan çıkamaz. Yasama organının seçimi, başkanın onun içinden seçimini gerçekleştiremez; başkanın ayrıca seçilmesi gereklidir. Organların fonksiyorılarında bağımsızlık, her organın tek bir fonksiyona sahip olması ve yetkisinin bu fonksiyonla sınırlı bulunması anlamını taşır. Yasama kanun koyar, ama uygulamasına katılamaz, yürütme uygular ancak kanun yapılmasına katılamaz, mahkemeler yargılar, kanun yâpılmasına katılamaz. Organların ilişkilerinde bağımsızlık ise, hiçbir organın diğerini etkileme aracına sahip bulunmadığını ifade eder. Yani, başkan kongreyi dağıtmadığı gibi, kongrede -cezai sorumluluk hariç- siyasi sorumluluğa gidemez.

18) b) Her yönetim biçiminde devlet kuvvetinin bütünlüğü temel ilke olduğu için yasama ile yürütmenin işbirliğinin sağlanması şarttır. ABD'de bu işbirliği ikiyüz yıldan beri sistemin uygulanması ile teşekkül etmiştir. Yapı, bu kadar uzun süre uygulanmadan doğan gelenekler ve yazısız kurallarla beslenmiştir. Ayrıca, disiplinsiz iki parti sistemi, başkanlık hükümetinin işleyişini büyük ölçüde kolaylaştırmaktadır. Başkan partili olup aktif bir tarzda politikanın içindedir. Başkan ile kongre çoğunluğu farklı portilerden olsalar bile, parti disiplininin hiç denecek kadar az olması, geleneklerin de yardımı ile, yürütme-yasama işbirliğinin gerçekleştirilmesini sağlamaktadır. Ancak, ABD'de bile işbirliği sağlanmasının güçleştiği ve hatta işbirliğinin yerini sürtüşmeye bıraktığı ve başkanın sahip bulunduğu bütün yetkilere rağmerı yönetimde çaresiz duruma düştüğü görülmektedir. Bu olaylara son yıllarda daha çok rastlanmıştır.

ABD'de, partilerin ileri gelenleri sistemin işlemesinde büyük rol oynarlar. Başkan ile kongre arasındaki ihtilafları ortadan kaldırmak için teşebbüslerde bulunur, hatta yetki kullanırlar. Parti ileri gelenlerinin başkan ile yaptıkları bu temaslar geleneklere dayanır. Parlamento gelenekleri dışında ayrıca çok önemli bir diğer gelenek daha bu ülkede teşekkül etmiştir. O da uyuşma geleneğidir. Taraflar karşılıklı tavizlerle bir noktada buluşabilirler. Uyuşma geleneği olmayan, parti yönetiminin parti ilkelerine sıkı sıkıya bağlı bulunduğu ve liderlerin politikalarını tavizsiz bir tarzda uygulamak istedikleri ülkelerde başkan ile parlamento arasındaki sürtüşmenin bertaraf edilmesi şansı azdır. Sürtüşmenin kaldırılamaması ise, devleti kilitler.

19) c) Kuvvetler arasındaki ihtilafın devamı, ortaya iki ihtimal çıkarır: Devlet faaliyetlerinin durması ve hükümet darbesi. Çoğu kez bunlar birbirlerini izleyen iki aşamadır. Önce devlet faaliyetleri durur, kilitlenme devam eder ve darbe ile sonuçlanır. Sert kuvetler ayrılığına dayanan Fransız 1795 Anayasasının 1799 Hükümet Darbesi ile son bulması, 1848 anayasal düzeninin 3. Napolyon tarafından ortadan kaldırılması gibi... Başkanlık sistemi benimsendiği, ancak ABD'nin siyasal yapı özelliklerine, parlamento geleneklerine, siyasal ahlâka ve uyuşma yeteneğine sahip bulunmayan ülkelerde ''prononciamento'' diye adlandırılan askeri darbelere çok sık rastlanmaktadır. Latin Amerika Ülkeleri ile bazı 3. Dünya Ülkelerinde ne kadar çok askeri darbe yapıldığı, slstemin ne kadar çok diktatör çıkardığı ve her diktatörü bir diğerinin izlediği herkesin malumudur. Bu ülkeler bir daha demokrasiye dönememektedirler. Bundan dolayı, devlet başkanının pek geniş yetkilere sahip bulunduğu Latin Amerika ve 3. Dünya Ülkelerinde ya darbelerle askeri yönetimler gelmiş, ye da rejim kendiliğinden diktatörlüğe dönüşmüştür. Bu sebepte bu ülkelerde başkanlık sistemi, nielik ve ad değiştirerek ''başkancı sistem'' (Presidentialiste) haline gelmiştir.

20) Başkanlık sisteminin Anayasa düzenini hangi noktaya götürdüğünü belirtirken 1919 Weimar Anayasasını da anmakta yarar vardır. Bu Anayasa, 1958 Fransız modelini andırıyordu ve Reich başkanına geniş yetkiler veriyordu. Cumhurbaşkanının olağanüstü durumlarda kullanabileceği yetkilerle rejim ve devlet korunmak istenmişti. Ancak bu yetkiler ne rejimi ne de devleti korudu. Reich başkanının müdahaleleri ve teşebbüsleri 1933 Hitler rejimini ortaya çıkarmıştır. Weimar Anayasasının bir diğer yönden hatırlanması doğru olur, Reich başkanının geniş yetkileri o dönem Almanyasında ideolojik zıtlaşmaları, anayasal kurumların tahribini ve daha da önemlisi sokak çatışmalarını ve siyasi cinayetleri önleyememiştir.

21 d) Başkanlık sistemi dolayısile bugün yürürlükte olan Fransız Anayasasının da ele alınmasında yarar vardır. Sistem başkana çok geniş yetkiler vermektedir. Bunlar olağan ve olağanüstü durum yetkileridir. Ancak olağon durumlarda da başkanın sahip bulunduğu yetkiler klasik parlamenter rejimin tanıdığı yetkilerin çok üstündedir. Bunların bir kısmı da parlamentoya karşıdır. Mesaj, fesih, referandum gibi. Parlementonun yürütme karşısında yetkileri asgariye inmiş, kontrol imkanları ortadan kalkmıştır. Bakanlar Kurulunun sorumluluğu monarşik dönem klasik parlemantarizmine özgü bir tarzda çifte sorumluluğu öngören değişik bir modele dayandırılmıştır. Şöyle ki Bakanlar Kurulu hem Ulusal Meclise hem de devlet başkanına karşı sorumludur. Bugüne kadar parlamento ile başkan arasında uyuşmazlık çıkmamıştır. Çünkü başkan, parlamento çoğunluğunu kazanan partiye veya partiler birliğine mensup olagelmiştir. Başka bir deyişle seçimi kazanan partinin başkanı aynı zamanda halk tarafından başkanlığa seçilmiştir. Başkanın mensup bulunduğu parti ile çoğunluğu kazanan partinin farklı olması halinde sistemin nasıl işleyeceği bilinmemektedir. Fransız kamu hukukçuları bu takdirde, rejimin ve Anayasanın geleceğinin tehlikeye gireceğini belirtiyor, bazıları da Fransız Anayasasının henüz uygulanmadığını söylüyorlar. Bu sebeple 1958 Fransız Anayasası iyi işleyen bir başkanlık sistemine örnek gösterilemez.

22) Başkanlık sisteminin özellikleri ve çeşitli ülkelerdeki uygulamasının doğurduğu sonuçlar dikkate alındıktan sonra:

Komisyonumuz, başkanlık sisteminin seçilmesi halinde; yasama ile yürütmenin uyuşmazlığını çözecek geleneksel kurum ve araçların ülkemizde bulunmadığını, partilerimizin sert diyebileceğimiz bir dsiplin anlayışı üzerine dayalı olarak çalışageldiklerini ve bu yolda adeta bir geleneğin teşekkül ettiğini, bu geleneğin partiler kanunu ile bertaraf edilmesinin çok zor, hatta imkânsız olduğunu; partiler arasında uyuşma alışkanlığının Türkiye'de teessüs etmemiş bulunduğunu, aksine milli felâketler bahasına da olsa, herbirinin görüşünde ısrar ettiğini, bunun hem imparatorluk hem de Cumhuriyet döneminin bir özelliği olduğunu, anayasaların ve kanunların sert politik mûcadeleyi önlemeye yetmiyeceğini gözönünde tutarak baş- kanlık rejiminin uygun mütalaa edilmiyeceğini görüş birliği içinde kabul etmiştir.

23) Ancak başkanlık rejiminin tercih edilmemesinin diğer sebeplerini de sıralamayı uygun bulmuştur:

(1) Sistemleri belli kişi veya kişileri düşünerek, adeta onlarla özdeşleştirerek kabul veya reddetmek doğru değildir. Olağan dönemlerin anayasaları belli bir zaman parçasının özellikleri ve belli kişiler nazara alınarak şekillendirilemez. Anayasalar zaman ile bağlı değildirler. Geçmişin derslerini bünyelerinde taşırlar, ancak sınırsız bir tarz ileriye dönüktürler. Ülkemiz son yıllarda kötü günler yaşamıştır, millet hayatı bakımından olağanüstü tehlikeler arzeden olaylarla karşılaşmıştır. Ancak bugün ülkemiz geleceğe güvenle hazırlanmaktadır. Onun için yeni Anayasanın olağanüstü bir dönemin Anayasasının özelliklerini değil, bir sanayi toplumunun, teknoloji kullanacak bir toplumun özelliklerini taşıması, kendine özgü şartlara uygun, tarihi gelişimi ile bağdaşır nitelikte olması gerekir. Yeni Anayasamız zengin tecrübe birikiminden muhakkak yararlanmalıdır. Başkanlık sistemi bizi bir hazineden yoksun bırakacaktır. Başkanlık sisteminin ne sonuçlar doğuracağını bilemeyiz, ilk defa karşılaşacağımız güçlüklerin çarelerine de yabancı olacağız.

(2) Başkanlık sisteminin ülkeleri diktatörler döngüsüne attığı gerçeğini gözden uzak tutamayız. Ülkemizde parti liderliğinin kullanılış şekli bilinmektedir. Liderlere tüzüklerinin tanıdıkları yetkilerden müşteki olan ve bunu bir sorun olarak görüp çözebilecek çareleri arayan bir ülkenin başkanlık sistemini kabul etmesi düşünülemez. Parti liderleri halkımıza başkanlık sisteminin tercih edilmemesi geeektiği dersini vermişlerdir.

(3) Komisyonumuz sistem tercihi yapılırken Türk siyasal hayatının ve anayasa geçmişinin bazı özelliklerinin dikkate alınması gerektiği görüşünde birleşmiştır. Şöyle ki, Osmanlı İmparatorluğu döneminin 1876 tarihli ilk anayasasına göre egemenliğin kaynağı saltanattadır. Başka bir söyleyişle, yasama yürütmeden çıkar ve yürütmenin müsaade ettiği ölçüde faaliyet gösterebilir. 2. Meşrutiyetde, yasama biraz daha fazla yetkilere sahip olmuştur, ancak yasamanın yürütmeden çıktığı ve onun izni ölçüsünde görev yapmâsı gerçeği değişmemiştir. Milli Mücadele ve onun ilk yazılı anayasa'sı, egemenliğin millete ait oluşu temel ilkesini getirmiş ve yasama faaliyeti de kaynak değiştirerek asli kuvvet olmuştur. Bu Anayasanın 2. maddesine göre, ''İcra kuvveti ve teşri selahiyeti milletin yegane ve hakiki mümessili olan TBMM'de tecelli ve temerküz eder.'' Bu kural, 1924 Anayasasının 4. maddesinde yer olacak olan, temsil ilkesini yerleştirmektedir. Milli Mücadele yıllarında, egemenliğin kaynağındaki değişiklik yasama - yürütme arasındaki ilişkiyi tamamen değiştirmiş ve yasama 1921 ve 1924 anayasalarında üstün kuvvet durumuna gelmiştir. Bu ilke 1961'de de varlığını aynen sürdürerek bir gelenek düzeyine yükselmiştir. Türk toplumunun Millî Mücadele sonunda kurduğu Cumhuriyet yönetimi devlet başkanının farklı bir meşruiyet anlayışından kaynaklanan gücüne, yani tek kişinin devlet hayatına egemen olması anlayışınn, anayasal açıdan bir tepki olarak doğmuştur. Bu, bizim cumhuriyetimizin yani Türkiye Cumhuriyetinin temel özelliğidir, Türk Cumhuriyetçiliğini temellendiren esas da budur. 1924 Anayasası yapılırken Atatürk gibi güçlü, müstesna kuvvetini tarihten alan bir kişinin bulunmasına ve başkanlık sisteminin seçimini haklı gösterecek bütün fiilî sebeplerin varlığına rağmen, bu sistemin tercih edilmemesi ve devlet başkanının halk tarafından seçilmesi yolunun benimsenmemesinin özünde bu özellikteki cumhuriyetçi anlayış yatmaktadır.

(4) Komisyonumuz halk tarafından seçilecek bir devlet başkanının aktif potitika içine girmesi gerekeceği için kampanyada çeşitli suçlama, yerme ve eleştirilere muhatap olacağını da gözönünde tutmak zorunluğunda bulunduğumuzu belirtmek ister. Türk toplumu için kampanyada yıpranmış Devtet Başkanları da yadırganacak bir yeniliktir.

24 e) Komisyonumuz parlamanter sistemi tercih ettiğini açıklarken yasama ile yürütme ilişkilerinin dengede tutulmasına imkan veren, yani icrayı güçlendirici tedbirlerin yeni Anayasamıza konulması gerektiğinde de görüş birliğine varmış ve gerekli bölümlerde bu konuda somut önerilerde bulunmuştur. Bu öneriler Cumhurbaşkanının yetkilerinin artırılmasını da kapsamaktadır. Nitekim Komisyonumuz, Cumhurbaşkanına, 1961 Anayasasında mevcut yetkilerine ek olarak, numerus clausus esasına göre belirlenmek kaydı ile, bazı kurullara üye seçmek; TBMM'nin infisahını gerektiren hallerin gerçekleştiği durumlarda bunu açıklamak ve somut bazı şartların varlığında TBMM'yi feshetmek gibi yetkiler tanımıştır; ayrıca mevcut Anayasada cumhurbaşkanının yetkileri açısından tartışmaya sebebiyet veren hükümlerin düzeltilmesini öngörmüştür. Yürütmenin yetkilerinin artması halinde Komisyonumuz başkanlık sistemini kabul etmeden, tecrübelerin derslerinden yararlanılarak geleneksel sistemimizin sürdürülebileceği görüşürdedir ve bunun en isabetli çözüm olduğuna inanmaktadır.

Komisyonumuz bu yetkilerin parlamenter sistemin karakterine uymayan genişlik ve yoğunlukta olmaması gerektiğini, önerilerini yaparken bu noktaya özen gösterdiğini de özellikle belirtmek ister.

III. HUKUKUN VE ANAYASANIN ÜSTÜNLÜĞÜ

25) Komisyonumuz hukukun üstünlüğü ilkesinin yeni Anayasamızın da temel özelliklerinden birini teşkil etmesi gerektiği görüşündedir. Komisyonumuz bu suretle Kurucu Meclis Hakkında Kanunun 1. maddesi ile tam bir mutabakat içinde bulunmaktadır. Komisyonumuz Anayasa denetiminin de yeni ve sarih esaslara bağlanarak devamı gerektiği kanaatindedir.

IV. CUMHURİYETİN NİTELİKLERİ

26) Komisyonumuz Cumhuriyetin niteliklerinin tesbiti konusunu tartışmıştır. Türkiye Cumhuriyetinin İnsan Haklarına dayanan, milli, demokratik ve lâik bir devlet olduğunun belirtilmesini tartışmasız kabul etmiştir. Komisyon yeni Anayasanın bir başlangıç ihtiva etmesi görüşünde olduğu için nitelikleri belirleyen maddede başlangıçtaki temel ilkelere atıf yapılmasını da tabii saymıştır.

27) Komisyon, milliyetçiliğin Cumhuriyetin bir nitetiği olarak aynı maddede zikredilip zikredilmemesini tartışmıştır. Milliyetçilik ilkesinin tanımı yapılmadan hükme konulmasının yanlış anlaşılabileceğini ve bazı dış çevrelerin bu kelimeyi istismar edip Türkiye'yi saldırganlık ve şovenizm ile suçlayabileceklerini kabul eden Komisyonumuz, bu ilkenin 1961 Anayasasında olduğu gibi tanımı yapılarak başlangıç kısmına konulmasını ve ilkenin ''Atatürk milliyetçiliği'' şeklinde anılmasını kabul etmiştir.

28) ''Sosyal devlet'' niteliği de Anayasada belirtilmelidir. Geride bıraktığımız yirmi yıl zarfında bu kavramın anlamı ve muhtevası dışında kullanılmaya ve istismar edilmeğe çalışılmış olması, bu vasfın Anayasaya konulmamasını haklı göstermez. Gerçekte, sözkonusu nitelik ve Anayasanın bunu sağlayan hükümleri iktidarların Anayasayı değiştirmeden sosyalizme geçmeğe yönelecek tasarruflarına engel teşkil eder. Anayasanın gerekçesinde bu hususu belirtecek açıklamalar tereddütleri ve yanlış anlamaları önleyecektir. Anayasa Mahkemesinin 26-27 Eylül 1967 tarihli ve 336/29 sayılı kararında yer alan açıklama bu konuda bir örnek teşkil edebilir.

V. TEMEL HÜRRİYETLER, HAKLAR VE ÖDEVLER

29) a) Temel Hürriyetlerin ve Hakların Listesi:

Komisyonumuz mevcut Anayasamızda yer alan temel hak ve özgürlüklerin yeterli olup olmadığı veya bazılarının anayasadan çıkartılmasının gerekip gerekmediğini inceleme ve tartışma konusu yapmıştır.

30) Komisyon temel hürriyetlerin ve hakların, kutsal olduğunu ve kişinin hem devlete, hem çeşitli kurumlara ve hem de özellikle Anayasa ilkelerini özel hukuk ilişkileri üzerinde etkisi de gözönünde tutularak diğer kişilere karşı güvenini sağladığını belirtecek, 1961 Anayasasının temel hürriyet ve haklar konusunda, yapıldığı zamana göre, tama yakın bir liste vererek mutlu bir gelişmeyi başlattığını özellikle belirtmek ister. Yirmi yıllık uygulama mevcut haklardan herhangi birisinin Anayasadan çıkartılması gerekliliğini doğurmamıştır. Aksine, listenin yeni bir takım hakların tamamlanması ihtiyacı zaman zaman hissedilmiştir. Komisyon, artık toplumumuza malolmuş bütün hakların muhafazası ile bunlara yenilerinin eklenmesi düşüncesindedir. Yeni hakların tesbitinde konu ile ilgili milletlerarası anlaşmalardan özellikle Birleşmiş Milletlerce kabul edilen 1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesinden yararlanılmalıdır. Ancak seçim yapılırken ülkemizin ve toplumumuzun özellikleri gözönüne alınmalıdır. Komisyonumuz, yeni haklar ihtiva eden bir listeyi önerip önermemeyi tartışmış, zamanın kısalığı sebebiyle buna imkân bulunmadığı sonucuna varılmış, ancak bazı hakların örnek olarak önerilmesi kolaylaştırılmıştır. Örnekler: açık rızaları olmadan kişilerin bilimsel ve tıbbi tecrübelere tabî tutulamamaları; açık rızaları olmadan kişilerden organ alınamaması; kanun hükümlerine dayanılarak hürriyetlerinden mahrum edilenlere insan haysiyetine saygı esasına göre işlem yapılması; mahkûm edilenler ile gözaltına alınan kişilerin mutlaka ayrı yerlere konulmaları ve ayrı işleme tabi tutulmaları; küçüklere yâşlarına uygun işlem yapılması; kişinin temel hak ve hürriyetlerini etkileyen hallerde, resmi makamların dayandıkları resmi bilgi ve belgelere o kişinin de ulaşabilmesi gibi...

31 b) Sistematik ve Tanımlar: Komisyonumuz Anayasanın, temel hak ve hürriyetlerin tam bir lisstesini vermesinin yeterli olmadığı görüşündedir. Hakların tanımlanmaları veya ifade edilmeleri gibi mükemmel ve antaşılır bir tasnifle verilmeleri de büyük önemi haizdir. 1961 Anayasası her iki açıdan da başarılı değildir. Temel hak ve hürriyetler, mevcut Anayasamızda hem de haklar özel bölümünde toplu olarak verilmemiş, birçok hak, ilgisiz maddelere serpiştirilmiştir. Hatta bazı haklar bazen hak olarak ifade edilmemiştir. Komisyon bu konuda bazı ömekler vermeyi uygun görmüştür . Yeni Anayasada aynı hatalara düşülmemesi için mevcut Anayasanın bu konudaki zaafını belirtmekte yarar vardır. Meselâ: birçok ülkenin anayasasında açık bir tarzda yer alan ''dinlenilme hakkı'' (istima hakkı). nı 31. maddenin düzenleyip düzenlemediği çok tartışmalıdır. Çünkü herkesin mahkemelerde kanuni usulüne göre istima edilmesi hakkı, iddia ve savunma hakkına sahip bulunmasından farklıdır. Bunun gibi üzerine suç atılan kimsenin dinlenilmeden mahkûm edilememesi de önemli bir haktır. Mahkemelerde duruşmaların herkese açık olarak cereyan etmesi kişinin temel haklarındandır. Ancak Anayasamızın 135. maddesi bu temel hakkı yargılamanın vasfı olarak düzenlenmiştir. Bunun gibi, temel hakların en önemlilerinden biri olan ''masumiyet'' karinesinin Anayasada bulunup bulunmadığı tartışmaya sebebiyet vermektedir. 11, maddenin 2. fıkrasında yer alan ''kanun temel hak ve hürriyetlerin özüne dokunamaz'' ilkesi genel ve temel nitelikler taşıdığı için 1. fıkra olmalı idi. Sıkıyönetim ve genel savaş hallerinde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılabileceğine ilişkin kural, Sıkıyönetim ve savaş halini düzenleyen maddede değil, hak ve özgürlüklerin sınırlarını gösteren genel hükümde yer almalı idi. 1961 Anayasası bazı deyimleri yanlış olarak kullanmıştır; yanlışlığın yeni Anayasada tekrarlanmaması Komisyonun temenni edilmiştir. Mesela 17. maddedeki ''haberleşme'' ile gerçekte ''muhaberatın'', 30/2'deki ''yakalama'' ile ''gözaltına alma''nın kastedilmesi gibi. Nihayet Komisyonumuz bazı ana hakların Anayasada zımnen mündemiç sayılması yerine sarahaten zikredilmesini de yararlı görmektedir; masumiyet karinesi, dürüst yargılanma hakkı gibi. Komisyonumuz dürüst yargılanma hakkında N, 101'de ayrıntılı bilgi vermiştir.

(1) Genel hüküm tartışması ve öneri: Komisyonumuz hak ve özgürlüklerin sınırlarını tesbit eden ve aynı zamanda kullanılmalarının tabi olduğu kayıtları gösteren bir genel hükme yeni Anayasada yer verilip verilmemesi ve eğer böyle bir düzerılemeye gidilecekse, bunun, hak ve özgürlüklere tahsis edilmiş bulunan özet hükümlerle ilişkisinin nasıl kurulması gerektiği sorununu incelemiş ve tartışmıştır.

33) Yeni Anayasada genel hüküm muhakkak yer almalı ve ayrıca her hak ve hürriyete özgü sınırlar, o hak ve hürriyeti düzenleyen maddede de gösterilmelidir. Bir genel hüküm bulunmayıp her maddede ayrıca sınırların tekrar ve tekrar gösterilmesi tarzındaki bir uygulamanın sakıncası sadece yasama ekonomisine aykırılıktan doğmamakta, bu çözüm Anayasada yer olmayan hak ve hürriyetleri sınırsız bırakmaktadır. Oysa, genel hüküm bir taraftan Anayasada bulunan diğer taraftan da Anayasada öngörülmemiş bulunan hakları sınırlandıracak ve kötüye kullanılmalarını önleyecektir.

34) Böylece genel/özel hüküm ilişkileri şöyle düzenlenmelidir: Genel hükümde zikredilen sınırlama sebeplerinden herhangi biri veya birkaçı herhangi bir hak veya özgürlüğü düzenleyen özel hükümde yer almışsa, o hak veya özgürlük için sadece zikredilen sebepler geçerli olmalıdır. Bunu karşılık, genel hükümde öngörülen sebeplerden hiçbiri herhangi bir özel hükümde zikredilmemişse, o hak veya özgürlük için genel hükümdeki sınırlama sebeplerinin tümü uygulama alanı bulur. Herhangi bir hak veya özgürlüğü düzenleyen özet hükümde, genel sebeplerden hiçbiri zikredilmemiş özet sebeplere yer verilmişse, o hak veya özgürlük için hem özel sebepler, hem de genel sebeplerin tümü hüküm ifade eder. Nihayet özel sebepler yanında özel hükümde genel sebeplerden biri veya bazıları zikredilmişse, özel sebepler ile sadece zikredilen genel sebepler o hak veya özgürlük için cari olur.

38) (2) Sınırlar: Komisyonumuz, 1961 Anayasasının 11. maddesinin 1. fıkrasında yer alan sınırların aynen muhafaza edilmesi ve bunlara, hakkınn coexistence'sı diye adlandırılan hak ve özgürlüklerin bir arada yaşaması ve kullanılabilmesini sağlayacak bir formulün eklenmesini görüş birliği ile kabul etmiştir. Hakların bir arada yaşaması ve kullanılabilir olması ilkesinin milletlerarası anlaşmalarda yer aldığı yani genel kabul gördüğü de Komisyonumuzca tesbit edilmiştir. Bunun için Komisyonumuz ''...özet sebeplerle ve başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacı ile ... sınırlanabilir'' formülünü uygun görerek önermeyi görüş birliği içinde kabul etmiştir.

36) (3) Hakların özüne dokunulamaz ilkesi ve yeri: Komisyonumuz mevcut 11. maddenin 3. fıkrasında yer alan ilkenin temel niteliğini gözönünda tutarak ve sınırlandırma sebeplerinin de bu ilkeyi değiştiremiyeceği ve kayıtlayamıyacâğını belirterek ilkenin gerel hükmün ilk fıkrasını teşkil etmesini önermeyi de görüş birliği içinde benimsemiştir.

37) (4) Genel hükmün yeri: Komisyonumuz genel hükmün temel hak ve özgürlüklerin başına mı yoksa sonuna mı konulmasının uygun olacağını tartışmış ve sonuçta, bu sorunun çözümünün kabul edilecek sistematiğe bağlı olduğu görüşünde birleşmiştir. Komisyonumuz benimsenecek sistematiğe göre; genel hükmün bütün hak ve özgürlükleri kapsayacak bir tarzda ve yerde Anayasada öngörülmesinin doğru olacağını önermeyi de kararlaştırmıştır.

38) d) Yabancıların durumu: Komisyonumuz temel hak ve hürriyetlerle ilgili olarak önce kendi içinde tartışmalar yapmış, daha sonra bu konuda İstanbul Hukuk Fakültesi Milletlerarası Hukuk ve Milletlerarası Münasebetler Enstitüsünün görüşünün alınmasını uygun bulmuştur. Komisyon tartışmaları sırasında ortaya çıkan sorunlar anılan Enstitüye intikal ettirilmiştir. Enstitü görüşünün bildirilmesinden sonra, konu tekrar tartışılmış ve sonuçta aşağıya aktarılan Enstitü görüşü kabul olunmuştur.

Mevcut Anayasanın 13, maddesi, vatandaşlardan farklı olarak yabancılar bakımından Türk pozitif hukukuna ayrı bir düzenleme getirilerek hakların kısıtlanabileceğini ve bu düzenlemenin madde ile benimsenen temel ilke çerçevesirıde gerçekleştirilebileceğini amirdir. Anılan maddeye göre ''bu kısımda gösterilen hak ve hürriyetler, yabancılar için, milletlerarası özel hukuka uygun olarak, konunla sınırlanabilir''. Madde metninden açıkça anlaşıldığı gibi ''Temel Hak ve Ödevler'' konusunda yabancılar için kanunla getirilecek düzenlemenin ''milletlerarası hukuka'' aykırı olamıyacağı temel ilke şeklinde kabul edilmiştir. ''Milletlerarası Hukuk'' terimi genel olarak kullanılmış olmasına rağmen, bunun ile milletlerarası hukukun asli kaynakları olan milletlerarası teamül ve andlaşmalar ifade edilmek istenmiştir. Anayasakoyucu, bu madde ile vatandaşlar ile yabancılar arasında hak ve ödevler bakımından bir eşitlik getirmekle beraber, yabancılar bakımından temel hak ve ödevler alanında ve özellikle siyasal haklar ve ödevler konusundaki sınırlamalarda hukuki güvence olarak bir taraftan genel nitelik taşıyan milletlerarası teamül kurallarına uygun davranılmasını, öte taraftan da Türkiye'nin milletlerarası taahhütlerine, yani aktettiği Andlaşmalara sadık kalınmasını emretmiştir. Günümüzde Evrensel İnsan Hakları Bildirisinde yer alan temel hak ve özgürlükler, milletlerarası hukukun genel ve anayasal nitelikte teamül kuralları olarak kabul olunmaktadır.

1961 Anayasasının yürürlüğe girdiği tarihten bu yana 13. maddenin işlemesi ve uygulanması bakımından herhangi bir engelle karşılaşılmadığı gibi, Türkiye bakımından sakınca teşkil edecek bir durum da ortaya çıkmamıştır. Aksine, böyle bir maddenin Anayasada yer alması Türkiye'nin milletlerarası hukuka karşı saygı ve bağlılığının bir kanıtı olarak gösterilmiştir. Bu nedenlerle hükmün aynen muhafazasında görüş birliği vardır.

39) e) Müeyyide:

Komisyonumuz hak ve özgürlükteri ihlal edilenlerin, bunun tazminini istemek hakkına sahip bulunmalarının da anayasaların çoğunda yer aldığı ve milletlerarası andlaşmalarca tanındığını gözönüne alarak yeni Anayasamızda bu yolda bir hüküm bulunmasının doğru olacağı konusunda da görüş birliğine varmıştır.

40) Komisyonumuz kişinin hakları ile ilgili olarak uygulama açısından sorun doğuran veya dar boğaz teşkil eden noktalar üzerinde de tartışma açmıştır. Bu tartışmaların sonuçlarını belirtmekte yarar görülmüştür.

41) Kanunların geriye etkili olması sorunu: Bu ilke mevcut Anayasamızda, sadece Ceza Kanunları ile ilgili olarak öngörülmüştür. Komisyonumuzda, geride bıraktığımız yılların sözkonusu ilkenin birçok defa ihtâl edilerek vatandaşların zarara uğratılmış bulunduğu belirtilmiş ve ilkenin genelleştirilmesinin doğru olup olmayacağı sorunu tartışılmıştır. Sonuçta, eski kanun zamanında iktisap edilmiş hakların yeni kanun ile ortadan kaldırılamıyacağı ilkesinin hukukun temellerinden birini teşkil ettiği, ancak, bunun somut olayın özelliklerine bağlı bulunduğu belirtilerek, ilkeye aykırılığın mahkemelerce incelenip karara bağlanmasının doğru olacağı kararına varılmıştır. Ancak bu konuda yargı denetimine atıf yapılıp genel bir hükme yer verilmemesinin, ilkenin ceza kanunları dışında reddedildiği anlamına gelmediğinin ayrıca vurgulanmasında da yarar görülmüştür.

42) 1961 Anayasası'nın 30. maddesinde yer alan kişi güvenliğine ilişkin hükümlerin, noksan olduğu ve yeni Anayasa'da çok daha tafsilâtı hükümlere yer verilmesi gerektiği görüşünde birleşilmiştir.

43) a) Ailenin ve çocukların korunması: Milletlerarası Sözleşmeleri, bu arada 1966 tarihli Birleşmiş Milletler Sözleşmesini (Internationol Covenant of Economic, Social and Culturel Rights) ve çeşitli anayasaları ailenin korunması konusu ile ilgili olarak gözden geçiren Komisyonumuz, Anayasamızın 35. maddesinin, diğer maddelerle birlikte mütalaa edilmesi halinde sistemimizin yeterli olduğunu tesbit etmiştir. Ancak, evlilik dışı çocukların haklarının korunmasının ve herhangi bir diskriminasyona uğramalarının önlenmesinin gerekli olup olmadığı sorunu tartışılmıştır. Komisyon evlilik dışı çocukların farklı işleme tabi tutulmalarının ve haklarında farklılaşmaya gidilmesinin doğru olmayacağı sonucuna vararak mutlak eşitliği belirten bir hükmün Anayasaya konulmasını kabul etmiştir. Komisyonumuz bu sonuca varırken Anayasa Mahkemesinin Medeni Kanunun 310. maddesinin 2. fıkrasını iptal eden kararını da gözönüne almıştır. Üzerinde mutabık kılınan formül şudur: Kanun, evlilik dışı çocukların bedeni ve manevi gelişmeleri ile toplum içindeki mevkileri bakımından evlilik içi çocuklara verdiği hakları ve imkânları evlilik dışı çocuklara da sağlar.

44) Gençliğin ekonomik sömürüye karşı korunmasını öngören bir hükmün Anayasaya konulması önerisinde bulunulmuş, ancak Komisyon, mevcut Anayasanın 43. maddesinin 2. fırkrasının gençleri de çalışma şartları bakımından özel olarak koruduğunu, uyuşturucu madde ve pornografik yayınlara karşı mücadelenin devletin görevleri arasında bulunduğunu ve bu hususun da 49. maddenin 1. fıkrasında yer aldığını tesbit ederek ayrı bir hükme gerek görmemiştir.

45) b) Kamulaştırmada taşınmaz mal karşılığı sorunu:

Komisyonumuz kamulaştırmada taşınmaz mal karşılığı olarak vergi değerinin mi, yoksa rayiç (objektif) değerin mi ödenmesi gerektiğini tartışmıştır.

Komisyon görüşü şöyle özetlenebilir: Soruna amaç açısından yak laşıldığında vergi değerinin esas alınmasına imkân yoktur. Çünkü, taşınmaz bir malın rayiç değeri o taşınmaz malın sahibinin ,serbest iradesi ile satılması halinde talep edeceği veya başka bir ifade ile talep etmesi haklı görülen karşılığıdır. Vergi değeri ise, taşınmaz mal ile ilgili herhangi bir vergiye matrah olan değerdir. Beyana tabi vergilerde yükümlünün değeri düşük beyan etmesi halinde vergi kanunlarındaki müeyyideler uygulanır; eksik ödenen vergi cezası ile alınır. Yani beyan gerçeğe uydurulur. Devlet düşük vergi değerini kabul etmediğine, düşük beyanda bulunan yükümlüleri cezalandırdığına göre, onun beyanını kamulaştırmaya esas olmak devletin reddettiği değeri kabul etmesi demek olur. Eğer vergi değeri düşük gösterilmişse, devlet kanuntardaki müeyyideyi uygular. Ancak, kanunların reddettiğini kendi ödemelerine esas olarak atamaz. Diğer taraftan kamulaştırma yönetimin genel menfaat düşüncesi ile ve kamu kudretine dayanarak kamu emlâkine dönüştürme veya kamu menfaatinin icap ettirdiği hususlara tahsis etmek veya bu hususlarda kullanmak üzere değer bahasını vererek bir taşınmazı cebren iktisap etmesidir. Tanımda da yer aldığı gibi, kamulaştırma amacı bir taşınmazın gerçek karşılığının altında iktisabı değildir. Eğer kamulaştırma vasıta edilecek bir taşınmaz düşük değerle iktisap edilecek olursa, bu kamulaştırma olmaz; kısmî müsadere olur. Bir hukuk devleti ise müsadere cezasını gerektirecek haller dışında müsadereye yer veremez.

Taşınmazın değerinin peşin ödenmesi kuralının, çiftçiyi topraklandırma gibi amaçlarla yapılan kamulaştırmalar için kabul editecek istisnaların da, taksitlerin faizlerinin Devlet borçları için öngörülen en yüksek nisbette olacağı Anayasada belirtilmelidir. Aynı esas devletleştirme halinde ödenecek taksitlerin faizleri için de kabul edilmelidir.

46) c) Çalışma ile ilgili hükümler:

Komisyonumuz, çalışma hakkı ve ödevi, çalışma şartları, dinlenme hakkı, ücrette adâletin sağlanması konularında mevcut sistemimizden hiçbir noktada geri gidilmemesi gerektiğinin özellikle belirtilmesi hususunda görüş birliği içindedir. Ülkemizin sanayileşme sürecinde oldukça ileri gitmiş bulunması bu konuların dünya standartları düzeyinde düzenlenmesini bir zorunluluk haline getirmiştir. Onun için mevcut Anayasanın 42-45. maddelerinin ancak asgariyi ihtiva ettiiği söylenebilir. Komisyonumuz bu bölümde sendika kurma, toplu sözleşme ve grev hakkını ayrı olarak ele almayı ve mevcut sistemi gözden geçirmeyi, son 20 yılın tecrübe birikiminden yararlanmayı gerekli görmüştür.

47) (1) Sendika kurma hakkı: Komisyonumuz, işçiler ve işverenlerin önceden izin almaksızın, sendikalar ve sendika üst kuruluşları tesis etme, bunlara serbestçe üye olmak ve üyelikten ayrılma haklarına sahip bulunmaları esasının aynen muhafazasında görüş birliği içindedir. Bu hak, uygulamanın verdiği tecrübeler de gözden uzak tutulmayarak çeşitli açılardan incelemeye tabi kılınmıştır. Komisyonun vardığı sonuçlar şöylece sıralanabilir:

* Sendikaların ancak mensuplarının iktisadi ve sosyal haklarını düzeltmek, korumak ve geliştirmek amacı ile kurulabilecekleri ve bu amaça bağlı olarak çalışabilecekleri muhakkak belirtilmelidir.

* Kamu personelinin iktisadi ve sosyal durumlarını korumak, düzeltmek ve geliştirmek açısından sendika kurma ve grev hakkına sahip olmasında büyük yarar vardır. Bu hakka sahip olunmamâsı kamu personelinin ezilmesi sonucunu doğurmuştur. Siyasi iktidarlar kamu pesonelini devamlı olarak ihmal etmiştir. Sendika ve grev hakkının kamu personeline tanınmaması son 20 yıl içinde büyük bir tersliğe sebep olmuş, kitleler memur sayılmamak, işçi olmak için sert mücadelelere girişmişlerdir. Bu tersliğin kamu personelinin itibarını sarstığı muhakkaktır. Ancak gene son 20 yılın tecrübeleri Ülkemizin içinde bulunduğu şartlar dolayısiyle grevli sendika hakkı tanınmasına şimdilik imkân bulunmadığını ortaya çıkarmıştır. Grevsiz sendika ise, tecrübe edilmiş ve iyi sonuç vermemiştir. Ülkemizde kamu hizmeti ekonomik ve mali yetersizlikler dolayısiyle zaten gereği gibi yerine getirilememekte, mekanizma kötü işlemektedir. Bunun bir de grevli sendika hakkı ile müdahaleye uğratılması aşılmaz sorunlar doğuracak tır. Gelişmiş ülkeler ile Türkiye arasındaki fark bu noktadır. Gelişmiş ülkeler, kamu hizmetlerini en iyi tarzda yürütecek mekanizmalar kurmuş, kurumları kökleştirmiş ve gerekli bilinci yaratmışlardır. Komisyonumuz grevi kamu personeline tanımanın bugünkü şartlar altında doğru olmayacağı sonucuna varmak mecburiyetini kabul ederken, bu hakkın yokluğunun kamu personelinin istismarına, ihmaline ve ezilmesine sebep olmaması gerektiğini de özellikle belirtmeyi görev kabul etmiştir. Son 20 yılda hiçbir yönetim bu konuda iyi sınav vermemiştir. Kamu personelinin ihmalinin toplumumuza verdiği zararlar hem çoktur, hem de çok yönlüdür. Komisyon, yetersiz de olsa düşündüğü bir çareyi N. 93'de önerecektir.

* Komisyonumuz sendika kurma hakkının sınırları sorununu tartışma ve 46. maddenin 1. fıkrasındaki sınırlara, hakların birlikte yaşaması ve kutlanılması ilkesine yer verilmesini kabul etmiştir. 46. mad denin 1. fıkrası Birleşmiş Milletler Ekonomik Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesinin 8. maddesinden esinlenerek şöyle olacaktır: ''...genel ahlakın ve başkalarının hak ve hürriyetterinin korunması amacı ile sınırlar koyabilir.''

* Sendikaların ve sendika üst kuruluşlarının tüzüklerinin, yönetim işleyiş ve faaliyetlerinin demokratik esaslara aykırı olamıyacağı belirtilmeli, yani mevcut 46. maddenin 2. fıkrasındaki ilkeye ''faaliyetleri'' kelimesi eklenmelidir.

Geride bıraktığımız dönemde, sendikaların gelir kaynaklarının ve gider alanlarının denetlenmemesinin yarattığı sakıncalar dikkate alınarak Sendikalara ilişkin Anayasa maddesine ''Sendikaların ve üst kuruluşların gelir kaynakları ve gider alanları Devletçe denetlenir'' tarzında bir hüküm konulmalıdır.

48) (2) Grev hakkı: Grevlerin ancak toplu iş sözleşmeleri ile işçilerin ekonomik ve sosyal haklarının korunması, düzeltilmesi veya geliştirilmesi amacı ile yapılabilmesini kabul etmek isabetli olâcaktır. Bu husus yeni Anayasada yer almalıdır.

49) (3) Yönetime katılma: Komisyonumuz, işçilerin yönetime katılması konusunda en ileri düzenlemelere sahip ülkelerin bir çoğunda bunun bir anayasal hak olarak mütalaa edilmediğini tesbit etmiş ve bu konunun kanunkoyucuya bırakılmasını uygun bulmuştur.

50) d) Sosyal güvenlik: Komisyonumuz şu maddeyi önermektedir: ''herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Bu hakkı sağlamak için sosyal sigortalar ve sosyal yardım teşkilâtları kurmak ve kurdurmak ve genel istihdam politikası ile gerekli uyumu sağlamak devletin ödevlerindendir.'' ''

Komisyonumuz vatandaşların sağlık haklarının ayrıntılı bir tarzda Anayasaya konulmasına taraftardır. Milletlerarası belgelerde bu hakkın kapsamı çok geniş tutulmakta ve böylece devlete ödevler yükletilmektedir. Danışma Meclisinin Anayasa Komisyonunun bu belgeleri incelemesi ve bunlardan yararlanması Komisyon tarafından temenni edilmektedir. Komisyonda doğum kontrolünün Anayasaya girip girmemesi sorunu da tartışılmış ve sonuçta hükümetlerin politikaları ile yakından ilgili olan bu konunun kanunkoyucuya bırakılmasında isabet görülmüştür.

52) f) Konut hakkı:

Mevcut Anayasamızda 49. maddenin 2. fıkrasında yani sağlık hakkının içinde düzenlenmiş bulunan bu hakkın bağımsız bir hüküm halinde öngörülmesi ve devletin konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri almak ve bunun için devamlı ve düzenli kaynak tahsis etmek zorunluğunda bulunduğu gereğinin belirtilmesi Komisyonda görüş birliği içinde kabul edilmiştir.

53) g) Öğretimin sağlanması:

Öğretimin sağlanması konusunu bir taraftan milietlerarası belgelerden inceleyen diğer taraftan ülkemiz şartlarına ve ihtiyaçlarına göre değerlendiren aynı zamanda 1961 Anayasasını da gözönünde tutarak tartışan Komisyonumuz şu sonuçlar varmıştır:

(1) Anayasamızın 50. maddesinin son fıkrası ''öğrenimin'' sağlanması ile ilgili olmadığı için yeni Anayasaya bağımsız bir madde olarak girmelidir.

(2) Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu 1966 tarihli Birleşmiş - Milletler Anlaşmasının 13. maddesini inceleyip yeni madde için bu hükümden yararlanmalıdır.

(3) ‚ Devlet, herkese orta öğretimin de açık olmasını sağlayacak tedbirler almakla yükümlüdür.

* Sadece yüksek öğretime değil iktisadi kalkınmamıza yardımcı ve üretim sürecine katılmayı sağlayıcı eğitimin verilmesi imkanları yaratılmalıdır.

* Yetişkinlerin eğitim görmesi veya düzeylerinin yükseltilmesini sağlayan imkânlar açılmalıdır.

*‚ Mesleki eğitim ile genel eğitim teşkilatları kurulmalıdır.

* Maddi imkândan yoksun öğrenciler için devlet desteği artırılmalıdır.

* Eğitimin her düzeyinde özel teşebbüsün katkıda bulunması cesaretlendirilmelidir.

* Atatürk ilkelerine, insan hak ve hürriyetlerine bağlılığı güçlendirecek şekilde eğitim yapılması ilkesi benimsenmelidir.

54) h) Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırı:

Mevcut Anayasamazın 53. maddesine benzer bir hükmün, yeni Anayasada yer alması kabul edilmiş ve ayrıca aynı maddeye devletin iktisadi bütün kaynaklarını seferber etmesi ve tahsisleri en iyi şekilde yapması gereğini vurgulayan bir fıkranın eklenmesinde yarar görülmüştür.

55) a) Vatandaşlık:

Komisyon bu konuda İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Milletlerarası Hukuk ve Milletlerarası Münasebetler Enstitüsünün görüşüne başvurmuştur. Enstitü tarafından hazırlanan rapor Komisyonda tartışılmış ve şu sonuçlara varılmıştır:

Enstitünün, mevcut Anayasanın 54. maddesinin 1, 3 ve 5. fıkralarının aynen muhafaza edilmesi gerektiği görüşü benimsenmiştir. Enstitünün de ifade ettiği gibi bu fıkralarla, Türk vatandaşlığı kazanılması ve kaybedilmesi hallerinin kanunla belirlenmesi gerektiliği geçirilmekte ve keyfilik önlenmektedir. Özellikle 5. fıkra, vatandaşlıktan çıkarma gibi, kişi hakkında uygulanabilecek en ağır müeyyidelerden birinin her durumda yargı denetimine tabi olmasını sağlamakta, vatandaşlıktan çıkarma karar ve işlemlerine karşı yargı yolunun kapatılamıyacağı vurgulanarak vatandaşa önemli bir güvence bahşdilmektedir. Yetkili makamın (yürürlükteki vatandaşlık Kanununa göre Bakanlar Kurulunun) takdir yetkisinin bulunduğu bu konuda, yargı denetiminin sınırlandırılması hukuk devleti anlayışı ile bağdaşmaz. Komisyonumuz burada, anılan 5. fıkranın, 114/1'in bir tek rarı olduğuna işaret ederek, yeni Anayasada böyle bir tekrara yer verilmemesi temennisinde bulunmaya ve mevcut iki hükümde yer alan iki farklı ifadenin de (yargı yolu kapatılamaz, yargı yolu açıktır gibi) bertaraf editmesini önermeye karâr vermiştir.

* 54. maddenin 2. fıkrasına, özü değiştirilmeden, açıklık getirilmesi yolundaki Enstitü görüşü de benimsenmiştir. Yürürlükteki 2. fıkra, Türk babadan evlilik içi veya dışı, Türk anadan evlilik dışı doğan çocuğun Türk olacağını; yabancı baba ile Türk anadan evlilik içi doğan çocuğun vatandaşlığının kanunla dûzenleneceğini belirtmiştir. Böylece kanunkoyucu yabancı babadan ve Türk anadan evlilik içi doğan çocuğun vatandaşlık durumunu düzenlemede değişik çözümleri kabul etme imkânı tanınmıştır. Nitekim 1964 tarihli Kanunumuzda, bu çocukların vatandaşlığı istisnalar dışında babaya bağlanmış ve çocuk yabancı sayılmıştır; buna karşılık 1981 değişikliği ile aynı çocuklar anaya bağlı olarak Türk vatandaşı kabul edilmişlerdir. Kanunkoyucuya, sözkonusu halde tanınan imkân aynen muhafaza edilmelidir. Sistemin daha açık bir tarzda ifadesi için fıkra şu tarzda kaleme alınabilir:

''Türk babanın çocuğu Türktür. Yabancı babadan Türk ânadan olan çocuğun vatandaşlığı kanunla düzenlenir. Türk anadan evlilik dışı doğan çocuk Türktür.''

* Enstitü 4. fıkraya ''kanunda belirtilen'' deyiminin eklenerek fıkranın şu şekilde yazılmasını önermektedir:

''Vatandaşlık, konunun gösterdiği şartlarla kazanılır ve ancak kanunda belirtilen hallerde kaybedilir.''

Enstitüye göre amaç, yetkili makamın ancak kanunda belirtilen hallerde sınırlı olarak çıkarma kararı verebilmesi, yani çıkarma sebeplerinin numerus clausus ilkesine göre kanunda gösterilmesi ve makamların da bu sebeplerle bağlı olmalarıdır. Kişinin vatandaşlık hakkının muhtemel keyfiliklerden korunması ve güvence altına alınması ancak ''kanunda belirtilen'' deyiminin eklenmesi ile gerçekleştirilebilir.

Mevcut Anayasadaki kısıtlamanın yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.

56) b) Ödevler:

Komisyonumuz mevcut Anayasamızdaki ''vatan hizmeti'' ve ''vergi'' ödevlerinin aynen muhafazasını uygun bulmuş, bunlara ek olarak seçime katılma ödevinin yeni Anayasaya eklenmesinin doğru olup olmıyacağı sorununu incelemiştir. Belçika ve Yunanistan Anayasalarında yer alan bu ödevin Türkiye şartlarına uygun olmadığı, özellikle tatmin edici ve isarbetli bir müeyyide bulmanın güçlüğü tesbit edilerek olumsuz sonuca varılmıştır.

(1) Seçme Hakkı: Komisyonumuz, seçme hakkını görüşürken, seçmen yaşı ile ilgili bir hükmün yeni Anayasada öngörülüp öngörülmemesi sorununu ele almıştır. Tartışmalar sonunda, bu konunun kanunkoyucuya bırakılmasının doğru olacağı görüşünde birleşilmiş, ancak Komisyonun, seçmen yaşı ile rüştyaşı arasında bağlantı bulunduğu fikrini taşıdığı hususunun da raporda belirtilmesinin yararlı alacağı kararına varılmıştır.

Komisyon mevcut Anayasanın 55. maddesinde yer alan ilkeleri ve bunun ifade ediliş tarzını uygun karşılamaktadır.

58) (2) Diğer haklar: Kamu hizmetlerine girme hakkı ile dilekçe hakkının da aynen muhafazası kararlaştırılmıştır.

59) d) Siyasi partiler:

Komisyonumuz:

* vatandaşların siyasi parti kurma ve partiye girme ve çıkma haklarına sahip olmaları;

* siyasi partilerin önceden izin alınmaksızın kurulmaları ve serbestçe faaliyette bulunmaları; ister iıktidarda ister muhalefette olsunlar, siyasi partilerin demokratik siyasi hayatın vazgeçilmez unsurları olarak mütalaa edilmeleri;

* mali denetimlerinin Anayasa Mahkemesince yapılması ilkelerinin yeni Anayasada da yer alması gerektiğinde görüş birliğine varmıştır.

Komisyonumuz partilerin mali denetimlerinin Anayasa Mahkemesince yapılması ilkesinin önemini belirtmeyi de kararlaştırmıştır. Aksi halde, partilerin faaliyetleri kolayca sınırlandırılabilir ve mali denetim bazı partilerin bertaraf edilmesi aracı olarak kullanılabilir. Komisyonumuz, siyasi partilere devlet yardımı yapılmasını ve bunun kanunla düzenlenmesini, yani bugünkü sistemin muhafazasını en uygun çözüm olarak kabul etmiştir. Devlet yardımı, belli bir oranda da olsa siyasi partilerin kendilerini bağımlı duruma sokacak ilişkilere girmelerine engel olacak ve mali kaynaklara sahip olmayan partilere imkân sağlayacaktır. Komisyonumuz devlet yardımının, partilerin mali denetimleri için gerekli hukuki temeli de sağlayacağı görüşündedir. Yapılan tartışmalar sonunda, yardımdan yararlanacak partilerin tesbitinde, partilerin seçimlerde aldıkları oy oranının esas kabul edilmesi, yardıma hak kazanabilmek için belli bir yüzdeye erişilmiş bulunulması şartlarının aranmasında da görüş birliğine varılmıştır.

Komisyonumuz, partilerin kapatılması hakkındaki davalara Anayasa Mahkemesinde bakılması ve kapatma kararının ancak bu Mahkemece verilmesi sisteminin muhafaza edilmesi fikrindedir.

YÖNTEM AÇIKLAMASI

60 Komisyanumuz yasama, yürütme ve yargıyı organik yapıdan ele alıp incelemeyi uygun bulmuştur. Bu sebeple anılan kuvvet ve faaliyetlere ilişkin temel kurallar, yani Parlamento, Cumhurbaşkanı, hükümet ve yargı kurumları hakkında görüş belirtilmiş ve önerilerde bulunulmuştur.

* mevcut Anayasaya göre sistem değişikliğini gerektiren;

* uygulamada dar boğaz teşkil ettiği için çözüm aranmasını icap ettiren;

* tecrübelerle ortaya çıkan bazı önemli sonuçları cevaplayan

* kötü bazı sonuçların doğmasına sebep oluşturan; ve

* Komisyonumuzda diğer konularla ilgili olarak kabul edilmiş bulunan görüş ve çözümlerle önerilerin zorunlu kıldığı düzenlemeye yönelik noktalar üzerinde durulmuş ve görüş belirtilmiştir.

VII. PARLAMENTO

61) Komisyonumuz, yırkarda açıklandığı gibi, yasama konusuna orgarıik yapıdan yanaşmayı ve parlamenter rejimin temel kurumu olan parlamentodan hareket etmeyi uygun görmüş ve bu sebeple, parlamentonun tek mi yoksa çift meclisten mi meydana gelmesinin gerekli bulunduğu sorununu ele almıştır.

62) a) Bu konuda tercih yapılırken, bilimsel yöntem uygulanması ve bilimset yol ile tesbit edilen sebeplere dayanılması şârttır. Konjonktürel sebepler yeterli olmadığı gibi, anılan niteliktekilerin yapısal nedenlermiş gibi takdim edilmesi de hatadır. Çift meclis, tek meclis gibi, Anayasa tarihimizde belli bir yere sahiptir. 1876, 1909 ve 1961 Anayasalarının çift, 1921 ve 1924 Anayasalarının tek meclisi kabul ettikleri ve her iki sistemin de Ülkemizde 30 yıl civarında uygulandığı bir gerçektir. Bu gerçek bu Anayasada, tercih yapılırken, hem tecrübelerin değerlendirilmesini hem de sistemlerin dayandığı teorik esasların tesbitini bir zorunluluk olarak ortaya çıkarır.

63) b) Çift meclis, dayandığı teorik esas açısından ele alındığında şu tesbit yapılabilir: bir ülkede her bir meclisi meydana getiren tabii kaynaklar mevcutsa veya toplumsal yapı bir zorunluğu ortaya koyarsa, bu zorunluğun doğal sonucu olarak iki meclis sistemine gidilebilir. Meselâ, 1876 ve 1909 Anayasalarında, meclisleri kuracak, iki ayrı kaynak mevcuttu. Bunlardan biri; millet, diğeri saltanatın iadesi idi. Kaynaklardan biri Meclisi Mebusan'ı diğeri de âyanı tabii olarak çıkarmıştı. Başka bir ifade ile, kâynaklar suni olarak yaratılmamış, bünyemizden tabii olarak doğmuştu.

Bir diğer örnek İngiltere'den verilebilir. Kaynaklardan biri millet iradesi diğeri ise tarihi gelişimle tabii yerini atmış bulunan dini asilzadeler ile laik asilzadelerdir. İkinci kaynak XIII. Yüzyıldan başlayan bir geleneğin eseridir ve İngiliz Anayasa Hukuku tarihinde Magnum Concilium, Parlamento veya model Parlamento olarak ortaya çıkmıştır. Onun için: İngiltere'de millet iradesi Avam Kamarasının, Magnum Concilium ise, Lordlar Kamarasının kaynağını oluşturmuş ve Taç'ın Anayasal organ olmakla devam etmesi Lordlar Kamarasının kaynağının anayasal hüviyetini korumasını sağlamıştır.

Çift meclisli diğer ülkeler, iki meclisi, federe/federal devlet ayrımından veya kısmen bağımsız eyaletlerin toplumsal yapı içinde sahip bulundukları yerden çıkarmıştır. Nihayet son dönem Anayasalarında egemenliğin millete ait olduğu ilkesinin aldığı değişik şekil yani kısıtlı anlam, korporatif yapılı meclisleri teşekkül ettirmiştir.

64) c) Bu durum karşısında, Türkiye'nin farklı iki kaynağa sahip olmaması gerçeği ile milli devlet ilkemiz elde sadece bir imkân bırakmaktadır. Başka bir deyişle sun'i kaynak yaratamıyacağımıza göre, Türkiye için yalnız korporatif yapılı ikinci meclisi mütalaa etmek zorunluğu ortaya çıkar.

Türkiye'miz için korporatif yapılı ikinci bir meclis ihdas etmeyi düşünürken, böyle bir mecliste doğurabileceği sakıncalar ile sağlayabileceği yararları tesbit edip değerlendirmek gerekliliği vardır.

Korporatif yapılı meclis, toplumun, kişilerden ve aynı zamanda çeşitli sosyal ve ekonomik kuruluşlardan oluşan sosyal yapısının siyasal yapıya yansımasını sağlar. Sosyal ve siyasal yapı arasında uyum gerçekteşir. İkinci olarak toplumda çeşitli kuruluşlar tarafından korunan ve temsil edilen menfaatlerin korporatif meclis aracılığı ile siyasal yapıda temsil edilmesi sağlanır. Böylece, bu kuruluşların temsil ettikleri çıkarların, siyasal yapıdan meşru yollardan korunması sağlanmış olur ve bunların yasa dışı hukuk dışı yollardan yöneticilere ve özellikle yasama organı üyelerine maddi ve manevi baskı yapılrak menfaatlerini koruma yoluna başvurmaları önlenir. Nihayet sosyal devlet düzeni içinde siyasal iktidarını sosyal ve ekonomik sorunlarla ilgilenmek ve çözmek zorunda kalırlar. Bu sorunların çözümü ise, teknik bilgiyi gerektirir. Korporatif yapılı meclis bu ihtiyaca cevap verir.

Buna karşılık korporatif yapılı meclis ulusal egemenlik, eşitlik ve demokrasi ilkeleri ile bağdaşmaz. Egemenlik bütün millete aittir; temsili de, ancak egemenliğin sahibi olan milletin bütününün temsil edilmesi ile gerçekleşir.

Çeşitli kuruluşların ve menfaatlerin temsilini öngören korporatif temsil, ulusal egemenlik ilkesine aykırıdır. Demokrasi ise, genel oy ilkesine dayanan siyasal temsil ile gerçekleşir. Korporatif temsil ile seçilen bir mecliste ise, kuruluşların ve menfaalerin temsili sözkonusudur. Bu kuruluşların temsilcilerinin, korporatif temsil sisteminin mantığı gereği bu kuruluşların yetkili organları tarafından seçilmesi gerekmektedir. Bu da demokrasi ilkesine aykırı düşen Korporatif temsil ''oyların sayılması''nı değil, ''tartılması''nı icap ettirir. Buna göre korporatif mecliste temsil olunacak her kuruluş toplum içindeki önemi ve taşıdığı değer ölçüsünde temsil olunur. Eğer mutlak eşitlik kabul edilecek olursa bu gerçek anlamda eşitlik ilkesi ile bağdaşamaz.

İkinci olarak korporatif meclis üyelerinin seçiminde siyasal eğilim ve baskılar rol oynar. Nitekim, Türkiye'de son yıllarda olayları, korporatif bir meclisin muhtemel kaynaklarının nasıl politize olduklarını ve siyasal parti ve akımların nasıl meslek odalarında derneklerde ve diğer kurumlarda odaklaşıp kıyasıya mücadeleye girdiklerini göstermiştir. Bu kurumlar amaçlarından sapmış, üyelerinin büyük çoğunluğundan kopmuş ve onlara tamamen yabancılaşıp bir avuç militanın hâkimiyeti altına girmişlerdir.

Nihayet, korporâtif meclisin kuruluş şekli, üyelerinin belirlenmesi, ekonomik güçler arasındâki denge ve iki meclisin görev ve yetki konuları, çözümü güç bir çok sorunu ortaya çıkarmaktadır. Bu sorunlar, teknik nitelikte imiş gibi gözükürse de, doğrudan doğruya sistemi etkileyen ve siyasal yapıyı değiştirebilecek bünyededirler.

65) Sonuç olarak: Komisyonumuz, Türkiye'de iki meclisin kabulünü zorunlu kılan iki meclis kaynağı bulunmadığı, aksine, bugünkü yapısının, toplumsal özelliklerinin ve temellerinden biri olan cumhuriyetin ilkesinin oraya tek kaynağı tabii olarak çıkardığı gerçeğinden harekete, Parlamentonun tek meclisten teşekkül etmesi egemenliğin kayıtsız şartsız millete ait olması esasını kâbul etmiştir.

TBMM'nin milletin tek ve gerçek temsilcisi olduğu hakkında bir hükmün Anayasada ayrıca zikredilmesi gerektiği hususunda bir öneri yapılmış ise de, Komisyon tarafından kabule şayan görülmemiştir. Çünkü, Anayasa Mahkemesini kabul ederek kanunlârın iptali yetkisini bir kazai mercie veren; meclisi fesih yetkisini yürütme organına tanıyan, yürütmeye kanun kuvvetinde kararname çıkarmak, hatta, böylece suç ihdası selahiyeti bahşeden, yargı organlarının tam bağımsız oldukları ve millet adına karar verdikleri hükmünü ihtiva eden bir Anayasada böyle bir hükmün yer almasının çelişki yoratacağı düşünülmüştür.

66) Komisyonumuz sonuç kısmında korporatif yapıtı ikinci meclise de karşı olduğunu bir kere daha belirtmek istemektedir. Korporatif yapılı meclislere yöneltilen eleştirilerin ağırlığı bir yana, Komisyonumuz, Türkiye'nin son yıllarda yaşadığı olaylardan edindiği tecrübelerin, böyle bir meclisin Ülkemize büyük zararlar vereceği dersini bizlere öğrettiği ve bu yolda bir milli uzlaşmanın mevcut olduğu inancındadır. Çeşitli meslek odaları, dernekler ve diğer kuruluşlar siyasi partiterin, akımların ve ideolojilerin odak noktaları haline gelmiş, amaçlarının dışına çıkmış, üyelerine yebancılaşmışlardır. Geçirdiğimiz tecrübe, gelecekte temsilcilerin nasıl seçilecekleri konusundâ yeterli fikri vermektedir. Nihayet Komisyonumuz, ikinci bir meclis için, sun'i olarak ikinci bir kaynak yaratılmasına karşı olduğu gibi, her iki meclisi de aynı kaynaktan çıkarıp, farklılığı sadece bazı üyelerin tayin edilmesine ve üyelerde diğer meclis üyelerinden değişik özellikler aranmasına ve seçimlerin ayrı tarihlerde ve kısmen yenileme sistemine göre yapılmasınâ dayandıran çözümlere de taraflar değildir. Komisyonumuz, 1961 Anayasasının ikinci meclisinin, başarısızlığının da bu noktalardan kaynaklandığı görüşündedir. Komisyonumuz bu vesile ile yeni Anayasanın Parlamentosunun ''Türkiye Büyük Millet Meclisi'' olarak adlandırılmasını önermeyi de kararlaştırmıştır. Böylelikle, Milli Mücadelemizde müstesna bir yere sahip bulunan tarihi Meclisin adı Devletimizin niteliklerindeki devamlılığı tebarüz ettirecek ve o adın ifade ettiği anlam, etkisini geleceklere uzatacaktır.

Komisyonumuzda Türkiye Büyük Millet Meclisinin üye sayısı konusunda da tartışma açılmıştır. Özellikle tasarruf gerekçesine dayanan 300 rakkamı kabul edilmemiştir. Komisyon:

(1) Meclislerin milletlerin demokratik temsili ilkesine göre teşekkül ettikleri için, nüfusun rakkamın da tesbitinde rol oynadığından harekette ve aynı civarda nüfusa sahip bulunduğumuz ülkelerden İtalya'nın 630, Fransa'nın 485, İngiltere'nin de 635 üyeli meclislere sahip bulunduğunu belirleyerek bunlar seçimle gelen ilk meclise ait sayılardır:

(2) Üye sayısının meclisin çalışmasında etken olduğu gerçeğini de gözönünde tutarak; meclis komisyonları için gerekli asgari sayıyı rahatlıkla çıkaracak üyeye sahip bir meclisin varlığını zorunlu görmüş ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin 500 üye civarında olmasını kabul etmiştir.

Komisyonumuz üye sayısı ile ilgili olarak şu hususu da özellikle belirtmek istemektedir. Az üyeli meclisler, partilerin çıkardıkları milletvekillerinin sayıca birbirine çok yakın olması sonucunu doğurmaktadır. Böyle olunca, az üye çıkaran partiler anahtar rolü oynamakta veya bir parti, ihtiyacını duyduğu milletvekillerini kendi saflarına çekebilmek için tasvip edilmeyecek yollara sapmaktadır. Üye sayısının yeterli olması, bu sakıncayı da ortadan kaldıracaktır.

68) b) Memurların adaylığı:

1961 Anayasası 68. maddesinin 3. fıkrasında ''aday olmak, memurluktan çekilme şartına bağlı olamaz. Seçim güvenliği bakımından hangi memurların ne gibi şartlarla aday olabilecekleri kanunla düzenlenir'' hükmünü öngörmüştür. Komisyonumuz, meclisin niteliğinin yükseltilmesi gerekçesine dayanan bu sistemin yeni Anayasada muhafaza edilip edilmemesi konusunda tartışma açmıştır .

Komisyonumuza hâkim olan düşünceler şöyle özetlenebilir:

(1) Milletvekili adayı olmanın, memurluktan çekilme şartına bağlanamıyacağı kuralı, geçmiş dönemlerde memurların yansız çalışması ilkesini esaslı bir suretle zedelemiştir. Bir taraftan, belli bir partiden aday olmak isteyen memurlar yetkilerini bu parti lehine kullandıktan başka, o partinin politikasına uygun karar almak veya hiç karar almayarak işleri bloke etmek yoluna gitmişler, diğer taraftan da seçimi kazanamayıp yerini muhafaza eden memur, aday olduğu parti iktidar olamamışsa, görevini muhalefet yararına sürdürmeyi tercih etmiştir. Bu olayların birkaç istisnaya inhisar etmeyip kamuoyunu konu üzerinde düşünmeye yöneltecek bir yoğunluk kazandığı bir gerçektir.

(2) İktidardaki parti tarafsız olmayan hatta çalışmaları bloke eden memurları işten uzaklaştırmak ve yerlerine kendisine bağlı memurlar atamak çabası içine girmiş ve bu mücadele şu olumsuz sonuçları doğurmuştur:

* Danıştay, hangi taraf lehine karar vermişse, diğerinin kamuoyunda açtığı kampanya ile karşılaşmış, hatta bazan dava açılmadan kamuoyunun gözlerinin bu Yüksek Mahkememize çevrilmesi için her türlü araç kullanılmıştır. Sonuçta, bu tarihi kurum bu sebepte de zedelenmiştir.

* İktidarlar bütün memurlara şüphe ile baktıkları için kendilerine bağlı memur yaratmak yoluna gitmiş ve her hükümet değişikliği bürokrasiyi temellerinden sarsan yer değiştirmeleri veya atamaları birlikte getirmiştir. ABD'nin spoil system'i en kötü şekil ile bürokrasiye hâkim olmaya başlamıştır.

Son yılların herkesi üzen, endişeye sevkeden ve tarafsız yönetimin özlemini büyük boyutlara çıkaran olayların vuku bulmasında Anayasanın 68. maddesinin 3. fıkrasının tek etken olmadığı muhakkaktır. Ancak, Komisyonumuz bu kuralın önemli etkenlerden biri olduğu kanaâtindedir.

(3) Seçim de her teşebbüs gibi bir risk taşır. Teşebbüs sahibinin bunu göze alması, sonuçlarına katlanması doğaldır.

(4) Nihayet meclisin niteliği açısından bugünkü Türkiye'nin tek bir kaynağa bağlı kalmasını haklı gösterecek hiçbir sebep yoktur. Ülkemiz yetişmiş insana yeteri kadar sahiptir.

(5) Komisyonumuz bu kuralın eşitlik ilkesinin gereği olduğuna da inanmâmaktadır. Kuralın taraftarları memur olmayanların işlerine bir değişiklik olmadan devam edebilmelerine karşılık memurların işlerini kaybetmelerini eşitliğe aykırı görmektedirler. Oysa eşitlik ilkesinin uygulanabilmesi için şartların aynı olması gereklidir.

Sonuçta: Komisyonumuz, herhangi bir ayırım yapılmaksızın aday olmak isteyen memurların seçimlerden belli bir süre önce görevlerinden istifa etmeleri kuralının yeni Anayasaya konulmasında görüş birliğine varmıştır.

69) c) İnfisah sebepleri:

Komisyonumuz 196i1 Anayasasında sadece meclisin feshine ilişkin iki halin yer aldığını, bu halleri düzenleyen hükümlerin ise, feshi gerçekleşmesi çok güç olan şartlara bağladığını tesbit etmiştir. Bu idallerden biri Millet Meclisinin süre dolmadan seçimin yenilenmesi kararı vermesidir: (AY. m. 69, f. 2). İkincisi ise, Millet Meclisi secimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesidir (AY. m. 108).

Oysa seçimlerin yenilenmesi demokrasilerde sistemi işleten bir güvenlik mekanizmasıdır. Partiler arasındaki inatlaşmanın had safhaya vardığı, kilitlenmenin meclisi işlemez duruma getirdiği, meclisin kendisine verilmiş görevleri yapamaz hale düştüğü, en önemli mevkiler için bile seçimin yapılamadığı vaziyetlerde meclis içindeki kriz meclis dışına taşmakta ve meclisin hareketsizliği ülkeye ve demokrasiye büyük zararlar vermektedir. Türkiye 20 yıl içinde bu tür krizlerle sık sık karşılaşmış ve bunların çok zararını görmüştür. Son bir kaç yıl içinde ise, Türkiye kanun yapamayan, denetleyemeyen, olaylar karşısında çaresiz kalan, toplanamayan ve nihayet Cumhurbaşkanını seçemeyen bir Parlamento ile karşı karşıya kalmıştır.

Komisyonumuz son 20 yılın olaylarının konjonktürel sebeplerden değil yapısal bozukluklardan doğduğu ve Parlamentonun kilitlendiği hallerde, nefes almayı sağlayacak bir sistemin bulunmamasının, rejimi tehlikeye düşürdüğü hatta bertaraf ettiği görüşündedir.

Komisyonumuz, çeşitli anayasaların, Parlamentonun iradi dağılma yani feshi yanında, infisahını mucip olan sebepleri de öngördüklerini tesbit etmiştir. Buna göre, numerus clausus ilkesine bağlı olarak Anayasada belirtilen sebeplerden herhangi birinin gerçekleşmesi halinde Parlamento, kendiliğinden, yani herhangi bir makamın bu yolda iradi açıklamasına gerek olmaksızın dağılır yani infisah eder (Komisyonumuz, infisah sebeplerinden başka Parlamentonun feshi sebeplerini de mütalaa etmiştir. Ayrıntılı bilgi N. 84'e 2'de verilmiştir).

Komisyon tarafından tesbit olunan infisah sebepleri şunlardır:

* Cumhurbaşkanının 1 ayda seçilememesi (ayrıntılı bilgi N. 84'de verilmiştir)

* Hükümetin 3 ayda kurulamaması (ayrıntılı bilgi N. 85'de verilmiştir).

Komisyonumuzda yapılan tartışma sonunda, TBMM'nin infisatı etmiş bulunduğunun açıklanması görevinin Cumhurbaşkanına verilmesi görüş birliği ile kabul edilmiştir. Cumhurbaşkanının yapacağı bu açıklamanın hukuken kurucu olmayıp bildirici nitelik taşıdığı ayrıca izahı gerektirmeyecek kadar açıktır.

70) a) Kanun hükmünde karamame ve beyaz hükümler:

Komisyonumuz kanun hükmünde kararname konusunu ''beyâz hükümler'' ile birlikte ele almayı uygun görmüştür . Bunun sebebi, her iki kurumun da hemen hemen aynı amaçlara yönelik araçlar niteliği taşımalarıdır. ''Beyaz hükümler'' deyimi ile: kanunkoyucunun, çerçeve ve konusunu göstermek ve verilebilecek cezaları da tayin etmek suretiyle suç ihdas edilebilmesi hususunda, yürütmeye verdiği yetki sonucunda meydana getirilen hükümler, ifade edilmektedir. Komisyonumuza şu düşünceler hâkim olmuştur:

(1) Çağdaş devlette, özellikle ekonomik hayatın düzenlenmesi, ihtiyaçlara zamanında cevap verilebilmesi ve gerekli önlemlerin gecikmeden alınabilmesi için, Hükümetlere yetki verilmesi genel kabul gören bir çaredir, Hatta, bazı anayasalar Hükümetlere bu konuda asli yetkiler sağlamaktadır. Mesela, Fransız Anayasası; kabahat derecesindeki suçları, tesbit ve cezalarını tertip etmek yetkisini yürütmeye vererek onu asli bir yetki ile donatmıştır. Türkiye, kalkınma halinde bulunduğu, ekonomik hayat henüz istikrar kazanmadığı bu alan pek dinamik gelişmelere sahne olduğu için yürütmenin elinde elverişli bir aracın bulunmasında zorunluluk vardır. Ancak, yürütmeyi asli bir yetki ile donatmak yerine, kendisine müştak yetki tanınması daha doğru olur. Çünkü, TBMM'nin amaçlar tesbit etmesi, sınırlar koyabilmesi ve denetimi elinde tutması, temel hak ve hürriyetlerin güvencesidir. İkinci olarak, asli yetki, sadece kabahat derecesindeki suçları tesbit ve cezaları tertip ile kısıtlandırıldığı için dar ve yetersizdir. Oysa, ihtiyaçlar bu düzeyi çok aşabilir. Nihayet Türkiye'de müştak yetkinin geçmişi vardır; sistemin aksayan yönlerini düzelterek edinilen tecrübenin değerlendirilmesi doğru olur.

(2) Müştak yetkinin Kanun Hükmünde Kararname ile tanınması ve buna ilişkin şartların ve sınırların da yeni Ânayasada tesbiti amaca uygun düşmektedir. Kanun Hükmünde Kararname tanınınca beyaz hükürlere hiç ihtiyaç kalmamaktadır. Başka bir deyişle yürütmeye ayrı nitelikte iki aracın verilmesinin hiçbir anlamı ve gereği yoktur. Diğer taraftan, Türkiye'nin ''beyaz hükümler'' konusunda hem boşarısız hem de sonuçları acı bir tecrübeye sahip olduğu ve bu hükümler ile buna imkan veren sistemin bertaraf edilmesi yolunda tam bir uzlaşmanın teşekkül ettiği bir gerçektir. Çünkü anılan türde hükümler, sevkedildikleri her alanda içinden çıkılmaz bir ''sistemsizlik'' meydana getirmişlerdir; bunların amaçları dışında öngörülmeleri olağan hale gelmiştir; bu hükümler norm koyma tekniğinin hiçbir kuralı ile bağlı olunmaksızın gelişigüzel sevkedilmişlerdir; nihayet bu hükümler ile yürütme, ferdin temel hak ve hürriyetlerinden en önemlisini bertaraf etmekte, yani, hürriyetini fütursuz tarzda bağlamakta sakınca görmiyerek çoğu kez sorumsuz davranmıştır. Yeni Anayasa, Kanun Hükmünde Kararnameyi getirirken beyaz hükümlere müsaade etmediğini de belirtmelidir.

(3) 1971 Anayasa değişikliği ile hukukumuza girerı Kanun Hükmünde Kararnamelerin 10 yıllık uygulamasının ortaya çıkardığı sonuçlar olumlu değildir. Hükümetler aldıkları yetkiyi aşarken, Parlamento da Anayasanın emredici Hükümlerini ihmal ile denetleme görevini yerine getirmemiş, temel hakların ihlaline seyirci kalmıştır. Şöyle ki:

__ AY. m. 64, f. 2'nin emrine rağmen Hükümetler çıkardıkları Kanun Hükmünde Kararnamelere yetki kanununun öngörmediği hükümler koymuşlar, özellikle ''ek madde'' veya ''geçici madde''lerle almadıkları yetkiyi kullanmışlardır.

__ AY. m. 64, f. 4, Kanun Hükmünde Kararnamelerin komisyonlarda ve genel kurulda diğer kanun, tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanmasını amir olduğu halde, bir hüküm hemen hemen hiç işlememiştir. Yaklaşık 30 Kanun Hükmünde Kararnameden sadece iki tanesinin görüşüldüğü tesbit edilebilmiştir.

__ Maddenin son fıkrası, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel hak ve hürriyetler ile dördüncü bölümde yer alan siyasi hak ve ödevlerin Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlenemiyeceğini emrettiği halde kararnamelerin bir kısmı ile buna da riayet edilmemiştir.

Komisyonumuz şu sonuçlara varmıştır:

__ Yeni Anayasada Kanun Hükmünde Kararname yer almalı, beyaz hükümler kesin olarak önlenmelidir.

__ Kanun Hükmünde Kararname ile ilgili 64. maddedeki sınırlar ve güvenceler aynen muhafaza edilmeli: yani, yetki kanunu sistemi ile son fıkradaki istisnaya yer vermeli, ayrıca, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Resmî Gazetede yayınlandıkları gün TBMM'ne sevkedilmeleri ve sevk târihinden itibaren 6 ay içinde Meclisçe bir karar verilmediği taktirde Kararnamenin kendiğinden kanun haline dönüşeceğine dair bir hükûm Anayasaya konulmalıdır.

__ Hükümetler ''ek madde'', ''geçici madde'' düzenlemek istiyorlarsa amaç ve konu belirtilerek bunlar için de yetki alınmalıdır.

__ Kanun Hükmünde Kararnameler için Resmî Gazetede yayımlandıkları tarihten itibaren Anayasa Mahkemesine başvurulabilmelidir.

Komisyonumuz bu konuda da İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Milletlerarası Hukuk ve Milletlerarası Münasebetler Enstitüsünün görüşüne başvurmuş ve Enstitü tarafından hazırlanan raporu görüşerek kabul etmiştir. Sonuçlar şöyle özetlenebilir:

1961 Anayasasının Milletlerarası Andlaşmaların yapılışını düzenleyen 65. ve 97. maddelerinin benimsedikleri ilke va sistem değiştirilmemelidir. Genel kural, TC. adına yapılacak andlaşmaların Cumhurbaşkanı tarafından onaylanacağı (AY. m. 97); ancak Cumhurbaşkanının bu yetkisini TBMM.'nin andlaşmanın onaylanmasını kanunla uygun bulması üzerine kullanabileceğidir. Bu kuralın mevcut Anayasadaki hali ile muhafazası yararlı olur.

Birinci fıkra için şu metin önerilebilir:

''Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı Devletlerle ve Milletlerarası örgütlerle yapılacak andtaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.''

1961 Anayasasında, bu temel kuralın iki istisnası 65. maddenin 2. fıkrası ile aynı maddenin 3. fıkrasında yer almaktadır.

Bunlardan, yürütme organında, süre ve konu bakımından sınırlı bazı andlaşmaları doğrudan onaylayarak yürürlüğe koyma olanağını veren 65. maddenin 2. fıkrası ölü bir hüküm olarak kalmış ve hemen hiç uygulanmamıştır. Benzer bir hükmü yeni Anayasaya koymak gereği yoktur.

Yürütme organına andlaşma yapma konusunda gerekli ve yeterli karar ve hareket serbestisini verebilmek için yeni maddenin 2. fıkrası (AY. m. 65'de 3. fıkra) şöyle olabilir:

''Milletlerarası bir Andlaşmaya dayanan uygulama andlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye dayanılmak yapılan iktisadi, ticari, teknik ya da idari andlaşmaların Türkiye Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunluğu yoktur; ancak, bu fıkraya göre yapılan iktisadi, ticari andlaşmalarla özel kişilerin haklarını ilgilendiren andlaşmalar yayınlanmadan yürürlüğe konulamaz''.

Yürütmenin bu olanağı aşırı biçimde kullanması tehlikesine karşı en büyük güvence yasamanın kendi yetkisine sahip olma bakımından göstereceği özendir. Yürütmenin, özellikle Türk Kanunlarına değişiklik getiren andlaşmaları onaylamadan önce TBMM.'den geçirmesi ve böylece bunların denetlenmesi sağlanmalıdır.

Yeni hükme andlaşmaların yürürlüğe girdiği tarihin Resmî Gazetede yayınlanması zorunluğuna ilişkin bir fıkra eklenmelidir. Bunun nedeni, çok defa andlaşmanın onaylama kararnamesi'nin yayınlanması tarihi ile onay belgelerinin değişmesi yapılarak yürürlüğe girmesi tarihi arasında fark bulunmasıdır. Andlaşmanın bağlayıcılık gücü onay belgelerinin değişim tarihinden başlayacağına göre, bu tarihin bilinmesinde mutlak bir zorunluluk vardır.

Mevcut Anayasada 5. fıkrada yeralan ''usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir'' yerine ''...kanun gibi uygulanır'' terimi kullanılmalıdır. Çünkü ''kanun hükmündedir'' terimi kanunla andlaşmanın eşdeğerde tutulduğu kanısını uyandırmaktadır. Oysa, burada andlaşma-kanun ilişkisi konusunda bir ilke getirilmesi sözkonusu olmayıp, nndiaşmaların da kanunlar gibi uygulanacoğı belirtilmek istenmiştir. Bu amacı ''...kanun gibi uygulanır'' deyiminin daha iyi ifade edeceği düşünülmektedir.

Buna göre 3, 4 ve 5. fıkralar için şu öneri yapılabilir:

Mevcut Anayasanın 65. maddesinin - son fıkrasının son cümlesi yeni sisteme uydurularak muhafaza edilmelidir.

Anayasanın 97. maddesinde değişiklik yapılması gerekli görülmemiştir.

72) Milletlerarası kuruluşlara karşılık ve eşitlik prensipleri içinde tam üyeliği gerektiren andlaşmaların Meclisin vasıflı ve çoğunlukla yapacağı toplantıda onaylanabileceğine dair bir hüküm Anayasaya konulmalıdır.

73) a) Üyelikle bağdaşmayan işler:

Mevcut 78. madde tartışılmış ve değişikliği icap ettirecek bir sorun tesbit edilememiştir.

74) b) Dokunulmazlık:

Komisyonumuz, yasama dokunulmazlığını düzenleyen 79. maddeyi gözden geçirmiş; geçmişte, bu hükmün bazı parlamenterler tarafından kötüye kullânılmış olduğunun, hatta, milli devlet ilkesinin bile bu imkan kullanılarak zedelendiğinin belirtilmesinde yarar görmüş, ancak hükümde ve ilkelerde herhangi bir değişiklik yapılmasını uygun bulmamıştır. Çünkü, yasama dokunulmazlığı parlomenterlerin görevlerini gereği gibi ifa edebilmelerinin güvencesi olup çok önemli bir ihtiyaca cevap vermekte, ilkelerinde yapılacak küçük değişiklikler kurumdan beklenenleri bazen tümü ile bertaraf edebilmektedir. Zaman içinde teşekkül eden bu geleneksel kurumun ilkeleri belirlidir ve bazı kötüye kullanmalara rağmen muhafaza edilmelidir. Onun için kötüye kullanmaları tahammülle karşılayıp, ilkeyi herhangi bir değişiklik yapmadan devam ettirmekte isabet vardır. Yasama dokunulmazlığının meclis dışında veya tatilde hüküm ifade etmemesi veya sadece milletvekilliği görevinin ifasına bağlı olarak tanınması tarzındaki düşüncelere iltifat edilmemiştir. Komisyonumuzdaki görüşmeler sırasında, Ülkemizde kötüye kullanmaları bertaraf etmeye veya engellemeye yönelik bir doktrin faaliyetinin bulunduğuna ve bunun etkili olmaya başladığına da temas edilmiştir.

75) c) Ödenek ve Yolluktar:

Komisyonumuz parlamenterlerin tahsisat ve yollukları ile bu görevin gereği gibi yerine getirilmesi arasında çok sıkı bir ilişki bulunduğu, parlamenterlerin her türlü şaibeden uzak tutularak çalılmalarının sağlanması gerektiği, aksi halde, olumsuz bir takım durumlarla karşılaşılabileceği görüşündedir. Diğer yandan memur maaşları çok yetersiz ve ''en yüksek memur maaşı'' da hiçbir anlam ifade etmediği için, milletvekili maaşlarının seviyesini bu ölçeğe bağlamak hatalıdır. Bu sebeplerle milletvekillerinin ödenek ve yollukları, sıfat ve görevin gereklerine uygun düşen bir seviyeye çıkarılmalı ve en yüksek memur maaşı ile bağlantı çözülmelidir.

76) d) Üyeliğin düşmesi:

Komisyonumuz meclis çalışmalarına izinsiz veya özürsüz ve aralıksız olarak bir ay aralıklı da olsa bir yıl içinde toplam üç ay katılmayan milletvekilinin üyeliğinin __mevcut 80. maddeden farklı olarak__ meclisin bu yolda karar almasına lüzum olmaksızın kendiliğinden sona ermesi gerektiğinde ve hükmün bu yolda düzenlenmesinde görüş birliğine varmıştır.

77) a) Toplantı ve karar nisapları:

Komisyonumuz, özellikle son yıllarda meclisin çoğunluk sağlamadığı için toplanamaması halinin sık vuku bulduğunu ve bunun meclislerin itibarını zedelediğini gözönüne alarak, toplantı ve karar nisaplarının düşürülmesinin veya azalan nisap sisteminin kabul edilmesinin çareler arasında düşünülüp düşünülmiyeceğini tartışmıştır. Tartışma sonunda:

(1) Nisabın alınan kararlara ve çıkan kanunlara aynı zaman, da itibar ve kuvvet kazandırmaya yaradığı, başka bir ifade ile, çok az sayıdaki milletvekilinin katıldığı bir toplantıda alınan kararların ve çıkarılan kanunların, bunların muhaliflerince istismara vesile teşkil edebileceği;

(2) Komisyonun kabul ettiği infisah ve fesih sebepi ile üyeliğin düşmesine ilişkin sistemin meclisleri çalıştırmaya esaslı suretle yardımcı olacağı gerekçelerine dayanılarak nisapların aynen muhafazasına karar vermiştir.

78) b) Başkanlık Divanı Seçimi:

Komisyonumuz, Başkanlık Divanı ile ilgili maddenin Divan Başkanının seçimine ilişkin hükmünün geçmişte sorun yarattığını gözönüne alarak aşağıdaki önerileri kararlaştırmıştır.

(1) Mevcut Anayasada ilk iki tur için öngörülen 2/3 çoğunluk kaldırılmalıdır. Çünkü, Başkanın seçilmesinde güçlük yaratan bir durum yoksa, yani bir partinin çoğunluğu ağır nisabı sağlayabiliyor veya partiler anlaşabiliyorlarsa, Başkan zaten büyük çoğunlukla seçilir. Eğer güçlük varsa, ilk iki turda ağır nisabın aranmasının bir anlamı yoktur. Öyle ise, gerek toplantı ve gerek karar için adi nisap yeterlidir.

(2) Başkan 5 turda seçilememişse, 5. turda en çok oy atan iki adây 6. tura katılmalı ve bu turda fazla oy alan aday başkan seçilmelidir. 6. tura bu iki adaydan başka kimse, yani diğer turlarda bulunmayan yeni bir aday iştirak edemez.

79 c) Kanunların Cumhurbaşkanınca geri gönderilmesi:

Tartışmalar sonunda Komisyonumuz:

(1) Cumhurbaşkanı tarafından geri gönderilen bir kanunun meclis tarafından aynen kabul edilmesi, yani meclisin ısrarı için ağırlaştırılmış nisabcı gerek görmemiştir. Çünkü Cumhurbaşkanının geri göndermesi, sistemimize göre, veto niteliği taşımamakta, sadece bazı noktalara meclisin dikkatini çekip onu uyarmağa yönelik bulunmaktadır. Meclisin hiçbir değişiklik yapmadan metinde ısrar etmesi, kanunda işaret edilen sakıncaların bulunmadığını Cumhurbaşkanına bildirmesi anlamını taşır. Bunun ağır nisaba bağlanmasını haklı gösterecek bir sebep yoktur.

(2) Meclis, geri gönderilen kanunda değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanına yeni bir geri gönderme hakkı doğar. Çünkü Anayasa Cumhurbaşkanına bu hakkı önüne gelen yeni metin ile ilgili olarak kabul etmiştir. Cumhurbaşkanı başka bir metin ile karşılaşmışsa, gönderme hakkı buna bağlı olarak kendiliğinden teşekkül etmiştir. Yeni Anayasa geçmişte sorunlar doğurmuş bulunan bu noktada açık bir hükme yer vermelidir.

(3) Mevcut metin iki meclise göre düzenlenmiştir. Komisyonumuz tek meclis kabul ettiği için hükmün buna uydurulması gerekir.

VIII. CUMHURBAŞKANI

80) a) Nitelikter ve Parlamento içinden seçilme şartı:

Komisyonumuz 95.maddedeki niteliklerin muhafazasında görüş birliği içindedir. Şöyle ki, 40 yaşını doldurmuş olmak, yüksek öğrenim yapmış bulunmak şartları gibi Cumhurbaşkanının Parlamento içinden seçilmesi zorunluğuda yeni Anayasada öngörülmelidir. Sonuncu şart partamenter sistemin gereğidir.

Komisyonumuz ayrıca, bu şartın sun'i bir tarzda yerine getirilmesi yollarının da kapanmasına taraftardır. Çünkü, böyle yollara başvurulması Anayasa kurallarına vatandaşın saygısının azalmasına sebep olmaktadır.

81) b) Süre ve yeniden seçilememe:

Komisyonumuz, Cumhurbaşkanının tarafsızlığının tam olarak sağlanması gerekdiğinde görüş birliği içindedir. Bu sebeple, bir kimsenin arka arkaya iki defa Cumhurbaşkanlığına seçilememesi kuralının aynen muhafazasında Cumhurbaşkanlığının tarafsızlığının temini açısından gereklilik görmektedir. Cumhurbaşkanı, bir kere dahâ seçilmesi imkanını yaratma endişesine sahip olmadan görevini yerine getirebilmelidir. Sürenin uzun olması da onun tarafsızlığını sağlayabilecek ikinci etkendir. Süre, istikrar bakımından da önemlidir. Onun için, Komisyonumuz, süreyi 6 yıl olarak tesbit etmiştir. Mevcut Anayasadaki 7 yıllık sürenin tesbitinde iki meclisin seçim dönemlerinin farklılığının rol oynadığı düşünülmektedir.

82) c) Seçim:

Komisyonumuz Cumhurbaşkanının uzun sûre seçilememesinin yani turların sonuçsuz kalmasının ve seçimin 1980'de olduğu gibi tamamen kilitlenmesinin parlamenter rejime büyük zarar verdiği ve bu durumun Cumhurbaşkanlığı kurumu ile bağdaşamadığı görüşündedir. 1980 yılında tanık olduğumuz olaya karşı, kamuoyunun tepkisi, basının haklı eleştirileri hafızalarda henüz pek canlıdır. Çünkü, nisbi temsil sisteminin kabul edilmesi halinde, parti disiplininin çok kuvvetli, partilerarası uyuşma geleneğinin hiç teessüs etmemiş bulunduğu Ülkemizde 1980 olayı ile yeniden karşılaşmak ihtimali uzak değildir. Bu sebeple yeni Anayasanın bu soruna çare teşkil edecek bir çözümü ihtiva etmesi şarttır. Bir meclisin Cumhurbaşkanını seçememesi büyük bir olaydır. Bu durumda kilitlenmenin ortadan kaldırılması ancak yeni bir meclisin varlığı ile mümkündür. Nitekim bazı anayasalar bu yola gitmişler ve Cumhurbaşkanının seçilememesini infisah sebeplerinden biri olarak kabul etmişlerdir. Komisyonumuz, edinilen tecrübeleri de değerlendirerek, Cumhurbaşkanının görev süresinin dolmasında veya Cumhurbaşkanlığının boşaldığı tarihten itibaren bir ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin yeni Cumhurbaşkanını seçememesi halinde meclisin münfesih olmasını karara bağlamıştır. Seçim bir ay içinde sonuçlanamadığı takdirde, Cumhurbaşkanını halkın seçmesi önerisi sistemle bağdaşmadığı için kabul edilmemiştir. Seçim için mevsuf ekseriyet arnmamalıdır.

83) d) Cumhurbaşkanlığından ayrılan kişiye tanınacak statü:

Komisyonumuz, süresi sona eren Cumhurbaşkanının, sıfatının gerektirdiği bir hayatı sürebilmesi için Devlet imkanlarından yararlandırılmasının, hem Devletin itibarı hem de Cumhurbaşkanının tarafsızlığı açısından önemli ve zorunlu olduğu görüşündedir. Anayasada bunun kanunla düzenleneceği belirtilmelidir. Ancak, Cumhurbaşkanlığından sonra aktif politikaya katılanlar bu imkanlardan istifade edememelidir. Komisyonumuz eski Cumhurbaşkanının Meclise tabii üye olmasını uygun karşılamamıştır.

84) e) Yetkileri:

Komisyonumuz yeni Anayasada, Cumhurbaşkanına, mevcut Anayasamızdakilere ilaveten şu yetkilerin tanınmasında görüş birliğine varmıştır:

(1) Meclisin infisah ettiğini açıklamak: Bu konuda ayrıntılı bilgi N. 69 ve 85'de verilmiştir.

(2) Meclisi feshetmek: Komisyonumuz infisah hallerinden başka, aşağıda izah edilecek şartların gerçekleşmesi halinde, Cumhurbaşkanına Meclisi feshetme yetkisinin tanınması görüşündedir.

Hükümet ile meclis arasında herhangi bir sebeple ihtilaf çıkar, hükümet istifa eder, yerine gelen hükümet te eski hükümet gibi o konuda ısrarda bulunursa, başbakanın talebi üzerine Cumhurbaşkânı Meclisi feshetmek yetkisini haiz olmalıdır. Fesih yetkisi Cumhurbaşkanına verilmekle birlikte, önerilen kurumun hükümetlerin politikalarını uygulama aracı niteliği taşıdığı şüphesizdir. Öneri ile, bir taraftan yürütmeye yasama karşısında önemli bir araç sağlanmakta, diğer taraftan da fesih yetkisi Cumhurbaşkanına tanınarak yürütmenin bunu kötüye kullanmasına engel olunmaktadır.

(3) Yüksek Hakimler Kuruluna üç üye seçmek: Komisyonumuz, Yüksek Hakimler Kurulunun 3 üyesinin hukuk profesörleri ve avukatlar arasından, Cumhurbaşkanınca seçilmesini görüş birliği içinde kabul etmiştir. Önerinin gerekçesi şudur:

Âdaletin sağlanması veya başka bir deyişle adaletin dağıtılması bir kamu hizmetidir. Bu hizmetin özelliği hem yürütmenin hem de yargının görev alanı içine girmesindedir. Sanığın veya hukuk düzenini ihlal eden kişinin yargı önüne çıkarılmasını sağlamak görevi yürütmenindir. Gerçekten sanığı yürütme takip eder, yakalar ve yargıya teslim eder. Yargı ile yürütme arasında kopukluk veya anlaşmazlık olur, yargı yürütmenin çabalarını boşa çıkarıcı bir tutum içine girerse düzen bozulur. Yargının bağımsızlığına riayet ederek yürütme ile yargı arasında uyumun sağlanmasında tarafsız Cumhurbaşkanına düşen görevler vardır. İşte Cumhurbaşkanına bu manevi gücü sağlayabilmenin araçlarından biri, ona Yüksek Hakimler Kurulunun 3 üyesini seçebilme yetkisini tanımâktır.

(4) Milli güvenlik Kuruluna 3 üye seçmek: (Ayrıntılı bilgi N. 89'da verilmiştir).

(5) Yüksek Hakimler Kurulunun teklifi üzerine Anayasa Mahkemesi üyelerini seçmek: (Ayrıntılı bilgi N. 107'de verilmiştir).

IX. HÜKÜMET

85) Hükümet buhranları konusunu tartışırken Komisyonumuza şu düşünceler hakim olmuştur:

a) Uzun süren hükümet buhranları, yürütmenin görevini gereği gibi yerine getirememesine sebep olmakta; kamu personeli yetki kullanmaktan çekinmekte; Devlet dairelerinde ve diğer kurumlarda krizin tahmini sonucuna göre hareket edilmektedir. Krizler Ülke ekonomisini de etkilemekte dış politikada karar alınmasına engel olmaktadırlar. Kısacası Türkiyenin sorunları askıda kalmaktadır.Parlamenter rejimin Hükümet krizini bünyesinde taşıdığı muhakkaktır. Ancak, krizlerin sıklığı ve uzun sürmesi önemli bir sakınca olarak ortaya çıkmaktadır. Birçok ülkenin anayasalarında krizlere sık karşılaşılması tehlikesini bertaraf etmeye yönelik hükümler, hatta, mekanizmalar vardır.

b) Ülkemize partilerarası uzlaşma alışkanlığı bulunmadığı için, çoğunluğu kolayca sağlayabilecek partiler anlaşma yoluna gitmemekte, uzun süren buhranların sonunda küçük partilere büyük tavizler veren sun'i formüllerle hükümetler teşkil edilmekte, bu hükümetler de kamuoyunu tatmin etmedikleri gibi gerekli ağırlığa da sahip bulunmamaktadırlar. Sözkonusu hükümetlere karşı muhalefetin tutumu sert, anlayışsız ve hatta insafsız olmaktadır. Denilebilir ki, bu hallerde hükümetin varlığına rağmen kriz devam etmektedir.

c) Hükümet buhranları bazan o kadar uzamaktadır ki, Cumhurbaşkanı, hiç olmazsa günlük işlerin yapılmasını sağlamak amacı ile güvenoyu alamıyacak olan hükümetleri onaylamaktadır. Böylece Ülke, oldukça uzun bir süre, hiçbir ağırlığı bulunmayan, güvensizliğe muhatap olmuş bir hükümet ile yönetilmeye çalışılmaktadır.

d) Yukarıda açıklaması yapılan haller teorik örnekler değildir. Ülkemizde 20 yıl içinde oldukça sık olarak karşılaşılmış ve son yıllarda büyük yoğunluk kazanmış olayların bazıları soyut bir tarzda aktarılmıştır. Sorun seçim sisteminde yapılacak değişikliklerle de belki kısmen çözülebilir. Ancak, bu tür olaylara sık sık sahne olan bir ülkenin yeni Anayasasının bu soruna bigane kalması düşünülemez.

e) Krizlerin ortaya çıkardığı ağır ve olumsuz havanın dağılması ve kamuoyunda rejim konusunda beliren şüphelerin ortadan kalkması için ''yeni seçim'' bir çok anayasada bir güvenlik sistemi olarak mütalaa edilmiştir. Hükümetin belli bir sürede kurulamaması halinde meclisin, infisah edeceğinin hükme bağlanması hem güven sistemini işletecek hem de partiler arasında anlaşmanın sağlanması alışkanlığının başlamasına ve hatta yerleşmesine yol açacaktır.

f) Bu sebeplerle; hükümetin istifası veya düşürülmesinden veya seçimleri müteakip meclisin toplanmasından itibaren 3 ay içinde Hükümetin kurulamaması halinde Meclisin infisah edeceği hükmünün yeni Anayasaya konulmasında görüş birliğine varılmıştır.

86) a) Dışardan bakan atanması:

Komisyonumuz Parlamento dışından bakan atanması yolunun açık tutulmasında görüş birliği içindedir. Komisyonumuzda seçim zamanları üç bakanın, yani İçişleri, Adalet ve Ulaştırma Bakanlarının dışardan atanması ve bu zorunluluğun ara seçimlere de teşmil edilmesi konusunda da ittifak mevcuttur. Komisyonun önerisi mevcut hükümden şu noktada ayrılmâktadır: Komisyon meclis içindeki tarafsız kişilerin seçim zamanları bakan olarak atanmalarını uygun görmemektedir. Çünkü, tecrübeler tarafsız kişilerin ya bir süre önce tarafsız hale geldiklerini ya da bazı bölgelerdeki yapı özelliklerinden yararlanarak meclise bu ad altında girdiklerini, ancak gerçekte tarafsız nitelik taşımadıklarını ortaya koymuştur. Hükmün amacına cevap verecek tarzda uygulanabilmesi için, atamaların meclis dışındaki tarafsızlardan yapılmasında zorunluluk vardır. Bu noktada Cumhurbaşkanının görevinin özel bir ağırlık kazandığı şüphesizdir.

87) b) Yeni Bakanlıklar kurulması:

Bakanlıkların, kanunun koyduğu esaslara göre kurulacağı hükmünün (AY. m. 106) geçmiş dönemde amacından saptırıldığı; bu sebeple mevcut sistemin değiştirilerek, Bakanlıkların kanunla kurulmalarını öngören bir düzenlemenin yeni Anayasada yeralması gerektiği düşünülebilirse de, Komisyorıumuz, tartışmalar sonucunda aksi kanaate ulaşmıştır. Çünkü, yeni Bakanlık Kurulması ile hükümet programları arasında sıkı ilişki vardır. Bir Başbakan, programladığı icraatı yapabilmek için yeni Bakanlıklara ihtiyaç duyuyorsa ona bu imkan verilmelidir. Bakanlıkların kanun yolu ile kurulmalarının Anayasada öngörülmesi halinde yürütmeye bu yol kapatılmış olur.

88) Komisyonumuz ''gensoru'' kurumunu geçmişteki uygulaması yönünden ele almıştır. Tartışmalar sırasında, gensoru gibi önemli bir denetleme aracının zaman zaman amacından saptırıldığı; mesela, gensorunların binlerce sayfa olarak hazırlandığı, bu yola sık sık başvurulduğu, gensoru ile başka amaçlar izlendiği, her gensoru verilmesini müteakip Ülkede hükümet düşmüş gibi buhran yaratıldığı ve kamu personelinin yetki kullanamaz, çalışamaz duruma ,sokulduğu, soruya muhatap hükümetlerin başkanlarına açıklama için çok kısa süreler verildiği ifade edilmiştir.

Komisyonumuzun kanaatince, parlamenter sistemin mutlaka gensoru kurumu ile donatılması gerekir. Ancak, her kurum gibi bunun da amacından saptırılmadan kullanılması ve meclis çalışmalarını tıkamayacak tarzda gensorudan yararlanılması esastır. Karşılaştırmalı hukukta yapılan bir inceleme, çeşitli anayasaların, gensorunun amâcından saptırılmasına engel olucu hükümler ihtiva ettiğini ortaya koymuştur. Komisyonumuz, gensoru verme yetkisine sahip kişilerin bir toplantı yılı içinde verebilecekleri gensoru miktarının sınırlandırılması; aynı konu hakkında, belli bir süre geçmeden yeniden gensoru verilememesi ve gensoru verilebilmesi için gerekli olan milletvekili sayısının yükseltilmesi gibi tedbirlerin ihtiyaca cevap verebileceği düşüncesindedir. Komisyonumuz, gensorunun gündeme alınıp alınamıyacağına ilişkin müzakerenin kaldırılması veya sadece gensoru sahibi ile hükümet başkanına sınırlı süreli konuşma hakkı verilmesi önerisini uygun bir tedbir olarak mütalaa etmemiştir.

89) Komisyonumuz, Milli Güvenlik Kurulunun, kurum olarak yeni Anayasada muhafazasının gerekliliğinde görüş birliği içindedir. Ancak kurulun bünyesinde bazı değişikliklerin yapılmasının faydalı olacağı sonucuna varılmıştır. Şöyle ki:

__Cumhurbaşkanı, bir yıl süreli olmak üzere kurula üç üye seçebilmelidir. Cumhurbaşkanınca atanacak üyeler, kurula milli güvenlik ile ilgili yüksek düzeydeki uzmanların girmesinin yollarını açacaktır. Mesela, Cumhurbaşkanının atayacağı, bir atom fiziği profesörü, uzun vadeli politikaların tesbitinden yardımcı olacaktır.

__ Kurula ana muhalefet partisinin başkanının da iştirak etmesi milli güvenlik konularında uzlaşmayı sağlayacaktır.

90) Mevcut Anayasanın 114. maddesinin 1. fıkrasının temel bir hüküm olduğunda görüş birliğine varan Komisyonumuz hükmün aynen muhafaza edilmesini önermektedir.

91) 1961 Anayasasının 117. Maddesinin 2. fıkrası sadece ''memur''lardan söz etmektedir. Oysa tatbikat kanunları memurlarla işçiler arasında başka kategorilere de yer vermektedirler. Bu hükümde uygulama ile uyum sağlanmalı ve sözleşmeli personel ile işçi niteliği taşımayan kamu personeli de açıkça zikredilmelidir.

92) Komisyonumuz 1981 Anayasasının 118. maddesinin 1. frkrasını teminatın sağlanması açısından yetersiz, hatta sakıncalı bulmuştur. Çünkü, bu hükme göre, ''...isnat olunan hususun ilgiliye açıkça ve yazılı olarak bildirilmesin gerekmekte olup, isnat olunan hususa ilişkin vesikaların ilgiliye gösterilmesi zorunluğu yoktur. Geçmiş dönemin bu maddeden dayanak alan uygulamaları memur teminatını tamamen bertaraf edecek bir görünüm kazanmıştır. Madde ''memur teminatın''dan sözetmekle birlikte, memura statüsü ile ilgili herhangi bir teminat sağlamamakta, sadece disiplin kovuşturmasına inhisar eden bir imkan bahşeder görülmekte, ancak öngörülen hüküm bu kısıtlı teminatı bile memura verememektedir.

Komisyonumuz, isnada muhatap olan kişinin, ithamın dayanağını teşkil eden ''vesikalara ulaşma hakkı'nın temel bir hak olarak yeni Anayasada yer almasını önermiştir. (Tabii olarak milli güvenliğin gerektirdiği istisnalar saklı kalmalıdır). Memurlarla ilgili teminat hükmününde bu hakkı sağlar tarzda düzenlenmesi gereklidir.

Komisyonumuz, ayrıca, memur teminatının sadece disiplin kovuşturmasına inhisar ettirilmesini de hem yetersiz hem de sakıncalı bulmaktadır.

93) Kamu personelinin mesleki ve ekonomik menfaatlerini koruyan ve geliştiren bir kurumun meydana getirilmesi gereklidir. Onun için, Anayasanın 119. maddesinin son fıkrasına benzer bir hüküm yeni Anayasada da yer almalı ve bu kurum ile ilgili kanun hemen çıkarılmalıdır. Grevli sendika hakkı bulunmayan kamu persorıeline bu kurum ile bir dereceye kadar mesleki ve ekonomik menfaatlerini sağlama, koruma ve geliştirme imkanı verilmiş olacaktır.

Komisyon, mezkur kurumun Dernekler Kanununa değil kendi özel kanununa tabi ve kamu personelinin özellik ve niteliklerine uygun düşecek bir yapıya sahip olması gerektiği görüşündedir.

94) Yeni Anayasa hazırlanırken kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının geçmiş dönemde amaçları dışında faaliyet gösterdikleri, yönetim ve işleyişlerinin demokratik esaslara uygun olmadığı, siyasi partilerin ve diğer legal ve illegal teşekküllerin bu kurumları ele geçirme mücadelesi verdikleri ve ele geçirince de kendi çıkarları için kullandıkları gerçeği gözönüne alınmalıdır.

Onun için; Anayasada bu kurumların:

__ Kanunla tesbit edilen amaçları dışında faaliyet gösteremiyecekleri;

__ İşleyiş ve faaliyetlerinin demokratik esaslara aykırı olamıyacağı açıkça belirtilmelidir.

95) 1961 Anayasasında olağanüstü hallerde vatandaşlar için konulabilecek para, mal ve çalışma yükümleri ile bu hallerin ilanı, yürütülmesi ve kaldırılması hakkındaki usullerin kanunla düzenleneceği belirtilirken, sadece, deprem, sel, fırtına gibi tabi afetler düşünülmüştür. Oysa, kamu düzenini bozan toplu eylemli hareketler de olağanüstü yönetim usullerinin uygulanmasını gerekli kılabilir. Bunlar olağan yetkilerle önlenilmesi mümkün bulunmayan veya daha büyük çap kazanmaması için tedbir alınması gerekli olan, ancak, sıkıyönetim ilanını gerektirecek düzeye ulaşmamış hareketlerdir. Eğer, zamanında tedbir alınmazsa bu tür olaylar kamu düzenini esaslı surette bozup sıkıyönetim ilanını da zorunlu hale getirebilirler. Bunlar iki kent arasındaki bir futbol karşılaşması sonucunda çıkabilir veya bir grubun bazı hareketleri bir ilçeyi veya ilin bir bölümünü tahrik edici rol oynayabilir yahut o mahal sakinleri arasındaki mezhep farklılığını veya siyasi görüş ayrılığını istismara yönelik çalışmalar belirli bir çevrede gergin ortam yaratmış olabilir. Anayasamız bu tür olayların önlenebilmesi amacı ile sivil yönetime olağanüstü yetkiler verilmesine müsait değildir. Bu eksiklik şu olumsuz sonurların doğmasına sebep olmaktadır:

__ Kamu düzenini bozan toplu eylemli hareketlerin başlayacağının anlaşılmasınâ rağmen sivil yönetim etkili tedbir alamamakta böylece zamanında önlenebilecek olaylar tabir caizse göz göre göre başlamaktadır.

__ Olay çıkınca mülki amir İl İdaresi Kanununun hükümlerine dayanarak Silahlı Kuvvetlere başvurmaktadır. Ancak Silahlı Kuvvetler sadece müdahale etmekte, bu durumlarda uygulanabilecek araçlar kanunlarda mevcut olmadığı için sivil yönetim kadar Silahlı Kuvvetler de çaresiz kalmaktadır:

__ Çıkması önlenemeyen veya yayılma alanı sınırlandırılıp bastırılamayan olaylar __ kente, vatandaşın mal ve canına büyük zararlar verdikten başka __ bir süre sonra ancak sıkıyönetimle bastırılabilecek boyutlara ulaşmaktadır. Başka bir deyişle, sıkıyönetime gerek olmayan haller, giderek bu yönetimi davet etmektedir.

__ Sıkıyönetim fertlerin hem temel hak ve özgürlüklerini esaslı suretle kısıtlamakta, hem de sivil yönetimin aczini ifade etmektedir. Oysa sorun temel hak ve hürriyetlerin sıkıyönetime oranla çok daha az kısıtlanması süretiyle çözülebilir. Ayrıca sivil yönetime yetki tanıyarak olayların üstesinden gelmek imkanının verilmesinde sayısız yarar vardır.

96) İşte bu sebeplerle Komisyonumuz mevcut Anayasanın 123. maddesinin 1. fıkrası aynen muhafaza edilerek; kamu düzenini bozan toplu eylemli hareketleri önlemek amacı ile olağanüstü yönetim usullerinin kanunla düzenlenmesini öngören ayrı bir hükmün Anayasaya konulmasında ve Anayasada bu kurum ile ilgili şu kayıtların yer almasında görüş birliğine varmıştır:

(1) Olağanüstü halin ilan edilebilmesi için Anayasada gösterilen sebebin gerçekleşmiş olması şarttır. Komisyonumuz sebep olarak: ''kamu düzenini bozucu yaygın, eylemli toplu hareketlerin varlığı'nı önermektedir.